推进苏州城乡发展一体化迈向城乡融合发展，关键在规划引领，核心是体制机制创新。关键做好以下几点：以产业兴旺为重点，健全城乡产业融合发展体制机制；以自由流动为目标，健全城乡要素合理配置体制机制；以治理有效为基础，健全城乡公共服务均等体制机制；以生活富裕为根本，健全城乡居民收入均衡体制机制；以生态宜居为关键，健全城乡生态文明建设体制机制。
江苏省政府研究室调研组
城乡发展一体化是城镇化的必然趋势，城乡融合发展是城乡发展一体化的高级阶段，其本质都是更加注重内涵增长，提高城镇化发展质量。苏州市2008年推进城乡发展一体化以来，着力破解二元结构矛盾，带动城乡结构显著优化，尤其是城乡基本公共服务均等化水平得到显著提升。走进新时代，因势利导，乘势而上，推进苏州城乡发展一体化迈向城乡融合发展，既是进一步提高苏州城镇化质量的内在要求，也是加快落实乡村振兴战略、提升苏州在扬子江城市群乃至长三角世界级城市群中战略地位和作用的必然选择。
苏州城乡发展一体化创新实践取得显著成效
推进城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、推动城乡协调发展，是工业化城镇化发展到一定阶段的必然要求，也是高水平全面建成小康社会的必由之路。苏州市2008年城市化率达到66%，地区生产总值达到6701亿元，人均GDP达到162107元。雄厚的经济基础和较高的城镇化水平，为推进城乡发展一体化创造了有利条件，并先后被省、国家确定为城乡发展一体化改革试点城市。回顾10年发展历程，大致走过了三个阶段：其一，2008年到2011年为起步阶段，利用改革试点有利条件，持续推动制度创新、政策创新、实践创新；其二，2012年到2014年为深化阶段，改革重心向村镇一级下移，着力补齐农业农村发展短板；其三，2014年至今为提升阶段，全面推进城乡一体示范区建设，赋予有条件的县城镇、中心镇、农业示范区更多的行政和经济管理权限。10年的艰苦探索，取得了令人瞩目的显著成效。突出表现在以下几个方面。
一是构建完善政策制度体系，发展内生动力持续增强。城乡发展一体化综合改革试点，关键是在体制机制改革创新上做文章、作示范。2008年以来，苏州市先后出台两个行动计划，以及强化公共财政支农、规范农民安置房建设、推动现代农业建设迈上新台阶、职业农民社会保险补贴制度等130多项政策意见，各县市区也相继出台各类行动计划、实施意见等，由上而下形成了系统完备的政策体系。
二是深入实施“三集中、三置换”，城乡空间布局不断优化。在工业化和城镇化过程中，由于规划滞后，城乡形态和功能往往区分不明。苏州在实践中坚持“让城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区”。积极推进“三集中”，使农民向小区集中居住，工业企业向园区集中，土地向规模经营集中，改变长期以来土地资源分散造成的土地利用率低、集聚效应不高、污染环境等问题，累计有58%以上的农户实现了集中居住，92%以上的农村工业企业进入园区，91%以上的承包耕地实现了规模经营。通过“三置换”，农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，累计有57.21万户、160多万农民实现居住地转移和身份转变，城镇化率接近80%，农村劳动力非农化转移率达到90%以上。
三是加快健全农民增收长效机制，富民强村步伐加快推进。增收富民是城乡发展一体化改革的出发点和落脚点，苏州创造性促进村级社区经济和农民收入持续增长。2017年，全市农民人均可支配收入达到2.99万元，是2008年的2.53倍，城乡居民收入差距由2008年的2.03∶1降低至1.97∶1，连续8年控制在2∶1以内。农村集体总资产超过1840亿元；村均收入超过815万元，所有集体经济薄弱村均实现200万元的脱贫目标。培育壮大新型农业经营主体，大力发展“三大合作”为代表的农村合作经济组织，拓展金融支农渠道，切实维护农民合法权益。股权固化改革试点任务基本完成，土地承包经营权确权颁证率超过97%，农村产权交易分中心实现县级市、区全覆盖。
四是切实转变农业发展方式，现代农业发展水平稳步提升。农业是国民经济的战略性产业。虽然农业占GDP比重只在1%-2%之间，但苏州仍坚持把农业作为城乡一体化的优先领域，农业现代化综合指数连续6年居全省首位。全市拥有6个国家级、9个省级现代农业示范区，建成高标准农田165万余亩，占比达70%；农业适度规模经营比重达到91%。农业综合机械化水平达88.5%，连续6年位居全省第一，农业科技进步贡献率超过68%。
五是更加注重健全社会保障，城乡基本公共服务趋向均等。完善农村基础设施和公共服务，让广大农民得到更多实惠。落实城乡最低生活保障、养老保险和居民医疗保险的“三大并轨”，2012年，最低生活保障标准和2013年养老保险、医疗保险先后实现城乡并轨，目前，苏州城镇职工社会保险覆盖率、城乡居民养老保险和医疗保险覆盖率均保持在99%以上，城乡居民低保标准提高至750元/月。农村小学、初中全部达到教育现代化评估标准，成为全国首个义务教育发展基本均衡市。90%以上乡镇和村建成卫生服务中心，农村医疗卫生服务人口覆盖率达100%。农村公共文化实现全覆盖，智慧农村建设取得新进展。
六是牢固树立绿色发展理念，农村生态环境改善成效凸显。面对环境和生态的严峻挑战，大力推进水环境治理、美丽镇村建设、农村垃圾分类和资源化处置。启动实施农村生活污水治理三年行动计划，完成1580个村庄生活污水治理，农村生活污水治理率75%。建成生态河道327公里、疏浚整治河道2087条，总长1546公里。加强农村生态建设，率先建立生态补偿机制，累计补偿资金60.78亿元，自然湿地保护率达51.5%，农村陆地森林覆盖率由2008年的20.3%提升至29.4%。
苏州城乡发展一体化亟待解决的突出问题
由于城乡要素合理流动机制存在缺陷，城乡要素双向流动通道还未完全打通，要素交换还不平等，城乡发展一体化还不够平衡，一些突出问题亟待解决。
一是农村内生动力不足，城乡经济差距缩小缓慢。兴旺发达的乡镇企业使苏州成为全国城乡差距最小的地区之一，然而上世纪90年代以来，随着乡镇经济支柱地位被外资经济取代，各类要素与产业又重新向城市集聚。外资经济固然有许多积极作用，但对农村产业发展、农民收入增长则贡献有限，1995年-2000年间，苏州城乡收入比从1.3∶1上升到1.7∶1，2006年以后长期维持在2.0∶1左右。此外，在土地资源日趋减少、财政政策性转移基本到位、产业发展潜力不足、农民持续增收空间收窄的前提下，城乡居民收入差距有放缓甚至拉大的可能。
二是财政投入历史欠账较多，城乡公共资源供给差距较大。城镇化不仅表现为人口向城镇的集聚，更体现在土地、劳动力等自然资源与教育、医疗等公共资源的城镇化过程。现阶段，城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距。公共服务供给多年来向城市倾斜，农村群众在上学、看病、养老、出行等方面还有许多不满意的地方。城乡基础设施建设仍不均衡，特别是部分偏远或纯农业地区的农村，路、桥、电、燃气、公交及污水垃圾处理等公共基础设施建设仍显薄弱。
三是农村环境质量不容乐观，城乡生态环境质量差距较大。随着乡村工业化进程加速，加上改革开放早期生态环境治理“重城市、轻农村”，苏州环境污染向农村急剧蔓延，城乡环境保护和生态文明建设差距不断被拉大。乡镇工业企业排污、农村生活污水使农村水体急剧恶化，28条国控及省控主要河流中50.0%为Ⅳ类水，如计入总磷、总氮指标，主要水体均属于Ⅴ类和劣Ⅴ类；空气质量下降，降水PH年均值4.75，酸雨发生频率为70.7%，灰霾天气所占比例高达46%；土地污染存在隐患，垃圾处置不到位，化肥、农药使用不合理，农业面源污染严重。
四是产权制度仍需进一步完善，城乡二元结构尚未被根本打破。产权交易市场不够完善，农村居民的产权进入市场自由交易流转仍有困难，影响了城镇化的推进和农民权益的保障。虽然通过“三集中”“三置换”实现了集体土地承包权、宅基地及住房、集体资产所有权的股份化运作，但是在股权馈赠、转让、继承、流动变现等方面的进展不大，仍然处于摸索阶段。
推进苏州城乡发展一体化迈向城乡融合发展的对策
未来一段时间，是苏州推进高质量发展、开启现代化建设新征程的关键阶段，也是苏州推进城乡融合发展、提升在扬子江城市群乃至长三角世界级城市群战略地位和作用的重要阶段。经过10年积极探索，苏州推进城乡发展一体化迈向城乡融合发展，条件具备、时机成熟、正当其时。从推进高质量发展看，推进城乡融合发展是大势所趋。2017年，苏州人均GDP达到2.4万美元，处于全国领先水平，已远超世界高收入国家1.27万美元标准。但是，城乡区域和不同群体之间发展不平衡现象仍较突出，满足人民日益增长的美好生活需要，必须加快城乡融合发展。从城镇化发展规律看，推进城乡融合发展是内在要求。2017年，苏州市城市化率达76.1%，正处于城镇内涵发展的关键阶段。如何实现以人为核心的新型城镇化，彻底解决好数百万流动人口在苏州城镇化，迫切需要创新体制机制，促进城乡要素融合发展。从实施乡村振兴战略看，推进城乡融合发展是必然选择。乡村振兴战略是乡村产业、乡村人才、乡村文化、乡村生态和乡村组织的全面振兴。这是补齐城镇化发展短板的关键所在。只有在制度上解决人才、要素、资源融合发展，才能从根本上补齐短板。总体而言，推进苏州城乡发展一体化迈向城乡融合发展，关键在规划引领，核心是体制机制创新。实践中，要重点做好以下几方面工作。
（一）以产业兴旺为重点，健全城乡产业融合发展体制机制
产业兴旺是城乡融合发展的重要标志。必须高质量推进乡村产业发展，增强农村“造血”功能和内在动力。一是合理调整城乡产业布局。建立健全引导城市产业、消费、要素向农村流动的政策体系，推动城乡互动、产业融合。要将资源型产品开发、农业初级产品加工和一些劳动密集型产业更多地布局到广大农村，降低生产成本、增加农村就业机会、活跃农村经济。二是推进农业供给侧结构性改革。农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，因此，必须转变农业发展方式，提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，走质量兴农之路。特别是要利用苏州农业科技贡献率高的优势，整合农业科技创新资源，培育农业创新团队，加快形成一批农业科技原始性和自主性创新成果。三是积极推动一二三产业融合发展。推动农业与精深加工业、现代流通业融合，延伸产业链、价值链。推动农业与旅游、教育、文化、康养等产业融合，挖掘绿水青山、田园风光、乡土文化等资源禀赋优势，打造一批休闲观光农业特色村庄和精品线路。推动农业与互联网、物联网技术融合，发展“互联网+”现代农业，培育智慧农业、创意农业等新型业态，积极推进农村电子商务发展。
（二）以自由流动为目标，健全城乡要素合理配置体制机制
城乡融合发展是要素资源在城乡之间的大发展、大流动。必须依靠改革破解制约城乡融合发展的制度障碍，全面激活市场、激活要素、激活主体，为农业农村发展增添新动能、注入新动力。一是保障产权要素，促进农村各类资产资源合理流动和优化配置。深化集体产权制度改革，健全农村产权交易市场体系，赋予农民更多的财产权利。完善农村集体资产清查登记、经营、招投标等各项制度建设，促进集体经济规范健康发展。深化农村土地“三权分置”改革，全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，引导土地承包经营权规范有序流转。二是激活资本要素，开拓金融支持与投融资渠道。健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用，引导工商资本和社会资本投向农业农村，探索在农业农村基础设施建设中运用PPP模式。提高金融服务水平，健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。三是汇聚人才要素，鼓励高素质人才“上山下乡”。必须破解人才瓶颈制约。把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，鼓励城镇各类人才到农村创业创新。营造良好环境，加大对返乡下乡“双创”人员的支持力度，解决好用地、信贷、保险、社保等方面遇到的困难。
（三）以治理有效为基础，健全城乡公共服务均等体制机制
城乡差距最直观的是基础设施和公共服务差距。必须加强农村建设，特别是推进城镇基础设施建设和公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施和公共服务均等化、标准化、优质化。一是加快农村基础设施建设提档升级，推动城乡基础设施互联互通。强化片区规划理念，形成统一规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡建设新格局。建设集社区公共服务、居家养老服务、文化服务、社会组织服务于一体的多功能综合服务体，促进公共资源共建、共享、共用。推进“智慧农村”建设，提升农村社区服务中心功能。二是促进城乡教育均衡发展。教育关乎乡村振兴的根本，要针对当前农村教育质量不高的突出问题，加大城乡教育资源的均衡配置力度，通过财政拨款、设备添置和教师配置等向农村学校倾斜。关爱留守儿童，加强农村寄宿制学校建设，提高普惠性民办义务教育学校的办学条件。三是推动农村社会治理创新。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。加强党对“三农”工作的领导，加强基层党建，建设法治型党组织。规范完善村民自治组织和集体经济组织运行机制，深化以村民会议、村民代表会议、议事协商为主要形式的民主决策。推行综合网络化服务管理模式，促进乡村治理精细化。四是加强乡风文明建设。深入开展社会主义核心价值观宣传教育，推动习近平新时代中国特色社会主义思想深入人心。提高农民文明素质和农村社会文明程度，焕发乡风文明新气象。利用农村极具特色的民俗乡情、历史积淀等文化资源，保护弘扬优秀传统文化，大力发展乡村文化产业，丰富村民精神生活。
（四）以生活富裕为根本，健全城乡居民收入均衡体制机制
推进城乡融合发展，最根本的是提高城乡居民的富裕程度和生活质量。必须坚持市场无形之手、政府有形之手、农民勤劳之手“三手发力”，拓宽新渠道，挖掘新潜力，培育新动能，促进城乡居民收入差距进一步缩小。一是增加工资性收入。苏州90%以上的农村居民实现了非农化就业，农村居民工资性收入占比达59.1%。应利用苏州市场主体多、民营经济活跃的优势，千方百计扩大农民就业机会，巩固农民增收主渠道作用。完善城乡平等的就业制度和公共就业服务体系，帮助更多的农村居民向高层次行业、高收入岗位转移就业，不断提高农村居民就业质量和劳动报酬水平。二是挖掘经营性收入增长潜力。农民创业，不仅可以增加收入，还可以发展当地经济，以创业带动就业，为其他农民创造更多工资性收入。加快实施农村创业富民行动计划，积极落实各类创业扶持政策，带动农民就业增收。三是释放财产性收入增长红利。大力发展农村劳务合作社、民宿合作社、休闲观光农业和乡村旅游合作社等股份合作经济组织，拓展新型集体经济发展路径，支持集体经济组织抱团、联合、异地发展，做大做强富民载体，让广大农民获得稳定分红收入。四是拓展转移性收入增长空间。坚持“全覆盖、多层次、保基本、可持续”的方针，建立健全社会保障托底网络。推进城乡居民养老保险全覆盖，完善农村低保制度，完善城乡统一的基本医疗保险和大病保险制度。加大精准帮扶力度，健全“救急难”长效机制，落实专项救助制度，解决困难群众突发性、紧迫性、暂时性生活困难。
（五）以生态宜居为关键，健全城乡生态文明建设体制机制
古镇古村、古迹古韵、田园风光、秀美山水是苏州的宝贵资源，必须加强乡村环境治理与保护，切实改善城乡生态人居环境。一是优化空间布局。从土地利用计划安排、用地结构调整、国土开发空间优化等方面，引导土地等生产要素合理配置，科学确定村庄布局，形成布局合理、层级分明、职能明确、特色鲜明的镇村体系和城乡空间格局。二是加强环境治理。深入实施村庄环境改善提升行动，全面实施农村生活污水治理，彻底消除农村黑臭水体，实现重点村、特色村全覆盖。推进农业面源污染治理，实施化肥、农药“零增长”行动，开展规模畜禽场综合治理。建立农村垃圾收转运系统和无害化处理系统，提高镇村生活垃圾无害化处理率。三是推进生态建设。加强农业资源保护，划定全域永久基本农田，扩大耕地轮作休耕制度试点，加强湿地保护与修复，确保农业各类资源得到有效保护、高效利用。完善生态补偿政策，加强对生态补偿资金安排、使用的考核，提升生态补偿资金利用成效。四是美化人居环境。推进小城镇环境改善，大力保护历史文化名镇名村，着力培育一批有特色的美丽乡村。探索以产业为支撑、各具特色的美丽宜居小镇建设模式，建设景观优美、出行便捷、服务完善、居住舒适、邻里融洽的宜居环境。
江苏省政府研究室调研组
组长：沈和
成员：杜贵阳 卢爱国 蒋晗 郭倩倩执笔：沈和 蒋晗
