孙文凯
2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），提出进一步调整户口迁移政策，创新人口管理，统一城乡户口登记，全面实施居住证制度，保障农业转移人口及其他常住人口合法权益等。此后，各省都以此为指导逐步降低落户门槛，放开户籍限制，帮助流动人口解决落户问题。
但是与大力推进的户籍改革相反的是，农民到城市落户积极性在变小。在我们2017年8月进行调研的黑龙江省，关于进城务工人员落户城市意愿的抽样调查显示，农村进城务工人员中不愿落户的比重接近59.7%。广东省不愿落户的人员比重也占到59.2%。相比于早期的愿意无条件落户城市，当前农民的这种低落户意愿削弱了户籍制度改革的效应，阻碍了中国城市化的进程。
为什么会产生这种现象？最主要是政策的相互矛盾：政府通过对农村的大量转移支付给予农民依附于农村户籍的好处，同时又想通过放开城市的户籍制度激励农民来城市落户，这本身是矛盾的。
一方面，政府自2005年后对农村减税并增加各类转移支付，不断提高农村户口的含金量，导致广大农村群众不愿意放弃乡村户籍。
具体来讲，首先，农村户籍人口所在村拥有的“三权”权利即农村集体资产收益分配权、宅基地使用权和农村耕地承包权基本是按照农村户籍而非人口居住地来进行分配的。持有农业户口人员可以在所在村申请获得宅基地，可以承包村集体土地、林地，可以分享农村集体经济资产，还可以享受征地拆迁带来的各种补偿，及享受优惠的计划生育政策。这使得农村户籍具有相当大吸引力，并且农民不会轻易放弃农村户口。即便不得已而迁往城镇，大多并非是整个家庭全部迁出，总会在农村留下部分家庭成员的户口，以确保能够继续享受农村福利。
其次，2008年以来，国家的“三免一补”及多项惠农政策相继出台，这些政策以农村户口而非农民常住地作为补偿的依据，这使得农业户口优势更加突出。这些与农村户口相绑定的政策倾斜使得农民即便长期生活在城市，也不愿放弃农村户口。由于根基在农村，很多农民工期望年纪较大时返回农村养老。
当前，我国城市化率还不到60%，持续增加的流动人口进城将继续在推进人口优化分布上发挥最主要作用。流动人口如果倾向于长期居住在所在城市，将给所在地带来更大的经济社会价值。
因而，各省市相继出台降低落户门槛制度来鼓励务工人员落户。然而，惠农政策和户改这两类政策的相互矛盾阻碍户籍制度改革的实效和中国城市化的进程。
针对这种现象，我们建议：首先，对农村人口的补助要以人的居住地而非户口为原则分配福利。
具体来讲，就是国家给予农村农民的各项惠农政策应更多地和农民职业和居住地相联系，包括土地承包权等好处也是如此，而不是和户籍人口相联系，使得国家的惠农政策切实可以发挥惠及留在农村的职业农民，而并非转移进城的农民，从而逐步减少农村户口所附带的各种福利，推动在城市务工经商、具有生产生活基础的人员离开农村，迁移进入城市，到城市安家落户。
其次，应该逐步弱化户口功能，取消农业和非农业户口名义划分同时，在实际对待上取消双向歧视政策，促进城乡人员和资金互动，从而取消户籍制度对劳动力流动和城市化进程的限制。
