充分释放增长潜力需要正确处理好三个重要关系：正确认识当前实际增速和潜在增速间的关系，正确认识培育经济新动力和挖掘传统动力间的关系，正确认识和处理政府与市场的关系。
张军扩 吴振宇
充分释放增长潜力需要正确处理的三个重要关系
增长阶段转换是后发追赶达到一定水平后，客观规律与时代特征共同作用的结果，是我国现代化进程不可逾越的阶段。我们既要尊重经济规律并参考国别经验，认识到原有发展模式的不可持续性和刚性制约，又要客观分析自身经济特征和时代特点，以开阔的思路推动创新发展，实现从上中等收入水平跨入高收入的历史性飞跃。在此过程中，需要正确认识和处理好经济发展中的几个重要关系。
（一）正确认识当前实际增速和潜在增速间的关系
增速变化是增长阶段转换的直接体现，也是认识引领新常态首先需要面对的问题。然而，阶段转换后潜在增速具体是多少，却难以精确回答。国际比较虽然可以提供参考，但历史环境和国情差异很大，可借鉴性有限。通过传统的供给和需求空间分析，可大致估算出潜在增速水平。但是制度调整、新技术和新产业打开的增长空间，在估算时难以准确度量。寻找和构建新常态可持续增长的平台，实际上就是摸索潜在增速的过程。在高增长时期，潜在增速可通过历史数据分析获得。进入新常态，潜在增速需要在改革中去创造、在调控中去发现。这种变化使我们需要重新认识潜在增速和实际增速间的关系。
1.受景气状况影响，当前实际增速不能直接反映中长期潜在增速
改革开放以来，我国经历了三轮经济周期。最近一轮周期的扩张期启动于2001年，持续到2007年。2008年爆发的国际金融危机影响了周期的自然演进，增速快速回落。在危机应对政策的作用下，2010年经济增速回升到10%的高位。2011年后经济进入收缩阶段，延续至今。与以往不同是，此轮周期的收缩阶段与经济结构重大调整重叠在一起，确定潜在增速难度更大。但是，企业和政府负债处于高位、制造业投资处于较低水平、国际市场仍未充分恢复。这些关键性的指标都反映当前经济仍处于周期的谷底附近，此时的经济增速不能直接反映中长期潜在增速。
2.通过加大基础设施投资、维持宽松货币供给等政策，宏观调控拉高了经济增速
面对增速持续下行和转型期风险多发的局面，政府强调底线思维，加大基础设施投资，通过扩大总需求稳定经济增长。同时，保持相对宽松的货币供应，为经济转型升级和风险防范创造有利环境。实施积极宏观调控政策，提高了实际经济增速，成本是推升全社会负债水平和杠杆率。这也是通过资源跨期配置，调控经济的应有之义，但在这样的背景下，当前的实际经济增速并非是经济体系依靠自发力量达到的速度。
3.全面深化改革仍在推进、效果尚未充分显现，增长潜力并未充分释放
过去30多年的高增长，很大程度上可归结为改革开放释放了制度红利。目前，我国大多数经济领域市场化程度已经较高，但关键领域、基础领域的市场化改革仍在进行中。比如，涉及面广的能源资源领域，市场准入改革仍在推进，竞争程度还不高；金融体系运行效率偏低，改革空间还很大；服务业领域对外开放正在进入快速拓展期。随着改革开放在提高效率、降低成本等方面的作用逐步显现，将有助于潜在增速的提升。
上述三个因素中，景气状况、改革不到位对实际增速有抑制的作用，政府宏观调控对实际增长有拉升作用。目前的经济运行状况，并不是潜在增速的自然反映。我们既不能把改革不到位、景气状况导致的增速下降视为潜力不足，也不能误将政策刺激的短期效应视为增长潜力。新常态的潜在增速是需要通过深化改革开放努力争取的，不是自动实现的，也不能从现实增速简单照搬。
（二）正确认识培育经济新动力和挖掘传统动力间的关系
进入增长新阶段，生产要素成本上升、投资边际效率下降，经济增长需要更多通过全要素生产率拉动。然而，处于动力转换阶段，在培育经济增长新动力的同时，不能忽略传统动力的改进提升空间。
1.培育经济增长新动力，既不能漠视增长阶段的变化，也不能超越历史发展阶段
增长阶段转换是追赶进程中的普遍现象。发达经济体超过七成的增长动力来源于全要素生产率的提高，这是其经济运行处于高端的表现，也是其经济增速处于低位的原因。我国当前所处的阶段是资本积累和全要素生产率共同起作用的阶段，也是经济增长动力进一步向发达经济体收敛的阶段。我们既要看到全要素生产率的增长，特别是通过原始创新推动的增长，是进入高收入经济体行列后我国主要的增长来源，又要看到，受制于科学技术进步自身规律约束，这种形式的全要素生产率提升投入较大，速度有限。当前我国只在局部技术和产业领域有足够的知识储备和资金实力，开展原始创新需要结合客观条件推进。
高增长时期，持续的高投资带来边际效率下降、资源环境约束加强等问题。但是也要看到，我国人均资本存量与发达经济体差距仍较大。实物形态的资本实际上也凝聚了大量技术成果，从一定意义上说，中国与发达国家生产率的差距主要体现在人均占有资本的差距上。2011年经济增长速度出现转折时，我国人均资本存量仅相当于美国的23%，而1974年和1997年日韩经济增速出现转折时，人均资本存量相当于美国分别为36%和47%。保持较快的投资增速，继续缩小人均资本存量与发达国家的差距是我国发展面临的长期任务。所以，从供给侧看，发挥投资拉动的传统动力仍有一定的空间。
从需求动力，特别是消费结构的转换看，近年文化、旅游、教育等领域成为新的消费热点。当人均收入水平达到一定程度后，随着居民需求层次提升，上述领域进入快速发展期。然而，新消费动力快速增长并不意味着传统衣食住行类消费就已得到充分发展。我国大量常住人口并未真正融入城市生产和消费体系。城镇非户籍常住人口的基本消费需求远低于户籍居民的平均水平。1978—2000年我国城镇化率提高18.3个百分点，城镇居民消费率提升12.9个百分点。然而，2001—2014年，我国城镇化率提高17.1个百分点，但城镇居民消费率反而降低了1.7个百分点。城镇居民消费率没有随着城市人口增长而同比例上升，城乡结构优化所蕴藏的消费升级贡献并没有得到体现（见图）。这是由于非户籍居民的消费潜力未得到释放。
另外，大量海外代购也反映出我国食品和其他日用品的质量在满足人民需求方面存在较大差距。而城市交通紧张、居住环境不佳、乡村基础设施建设滞后也反映出传统需求领域仍有进一步开发的空间。
2.转轨经济的制度性因素既透支了部分增长空间，也制约了传统动能的释放
我国市场经济是从计划经济体制转轨而来的。政府对经济运行介入程度较高既是发展型国家的现实需要，也是旧体制遗留下的问题。为了能够促进经济发展，地方政府经常用低地价等补贴的方式吸引投资，造成工业用地利用效率较低，投资冲动过度扩张的不利影响。行业景气状况较好时，这种行为确实能够推高增速。增长阶段转换行业发展进入低潮时，就会形成严重的产能过剩，造成资源浪费。另一方面，机场、公路、广场等看得见的基础设施投资超前，但城市地下管廊、农村地区等不容易看见的基础设施投资则相对不足。增长阶段转换后，我国新旧动能的转换不能简单对比其他经济体。
3.体量大、区域经济发展不平衡，传统动力的释放空间仍较大
正是由于转轨经济的特点，推进改革开放早、民营经济发达的地区其动力释放就较为充分，经济发展水平就高。而开放较晚，市场经济意识发展缓慢、公有制成分占比不合理的区域，增长动力释放就不足。按人均GDP水平看，中西部地区仅为东部地区的60%，进一步释放中部和西部的增长潜力的空间较大。与区域发展不平衡同时存在的是城乡间发展的不平衡，收入提高了的农民工生活方式和水平逐步向城市居民靠近，但农村基础设施建设严重落后，污水和垃圾处理、文化医疗设施严重不足。这些需求如果能够通过有效的方式得以实现，也能够释放出新的增长动力。
（三）正确认识和处理政府与市场的关系
经济转型期，增长潜力释放不仅仅取决于市场自发力量，政府作用也是其重要影响因素。适应经济转型的新要求，需要改革政府与市场的关系，这其中的关键又在于正确有力地发挥政府的作用。
1.转型期政府引导发展、释放潜力的职能并未弱化
政府在若干重要领域依然起着市场培育和建设的基础性作用。政府在市场运行中的地位和作用与所处的发展阶段、技术背景和国际环境密切相关。面对发达国家的优势地位和发展中国家激烈的同质竞争，政府需要在遵守市场规律的同时，积极发挥市场规模巨大等有利条件巩固扩大我国产业竞争优势。比如，低空领域开放、近地空间利用、深海资源开采这些人类经济活动的新疆域，需要在政府引导下发展。基因工程、高分辨遥感、量子通信和计算、受控热核聚变等突破性技术的开发和利用，既需要政府投入科研经费，也需要政府引导其商业化应用。扩大服务业开放，在金融、信息服务、文化娱乐培育出有国际竞争力的企业，也需要政府政策支持。
国际经验显示，增长阶段转换后追赶型国家产业政策的作用并未弱化。日本在1973年之后，面临严重能源资源约束，经济增长从高速进入中低速水平。日本政府通过节能和新技术的开发，配合产业结构调整，快速提高能源综合利用效率。进入20世纪90年代，日本政府又提出“新技术立国”“科学技术创造立国”等政策，推进产业从低附加值向高附加值、从劳动密集型向技术密集型转变。1997年金融危机爆发后，在国际货币基金组织督促要求下，韩国调整国内大型企业与政府间的关系，建立了更加市场化的体系。但是，韩国政府在产业结构调整中的作用并未削弱。1997年，韩国政府颁布《21世纪网络韩国》将数字化上升为国家战略。经过多年发展，韩国信息产业发展已处于世界前列。
改革进程中受扭曲的利益关系需要政府推动调整。改革开放在带来福利普遍增加的同时，利益在行业间、区域间、职业间的分配不能保证完全公平。这是改革从局部地区、局部领域逐步突破的必然结果。改革形成的利益扭曲，只能在进一步深化改革中调整。这种利益关系的调整，一方面是缓解社会矛盾的需要，另一方面也是释放增长潜力的渠道。从短期和局部看，有可能是财务支出的负担，但是从宏观和长期看，则为持续增长创造了更好的条件。
2.持续释放增长潜力，需要政府调整经济社会工作重点
增长阶段转换后，政府在经济运行中的地位并未削弱，但工作重点需要根据形势变化作出调整，从而促进增长潜力的持续释放。
培育创新生态和环境的要求在提高。增长阶段转换后，通过提高全要素生产率为经济发展注入新动力，将增速保持在中高速水平是经济工作的核心任务。其重点又在于通过更多原始创新，促进产业转型升级。这就要求政府积极培育创新生态和环境，倡导勇于创新、容忍失败的文化，加强知识产权保护，加大对基础性研究和共性技术的政府资金投入，完善金融领域支持创新的政策体系，并完善社会保障体系。
政府介入经济发展的角色须调整，应更加偏重市场规则制定。高增长时期，居民衣食住行等传统需求增速稳定，发展方向易于把握。地方政府对产业发展介入程度较高。增长阶段转换后，行业技术路线变化快，需求热点时常转换，政府难以精确把握发展趋势。此时，政府应更多做好信息发布、标准和法规的制定和实施工作，从而提供良好的竞争环境。
对外经济交往更加频繁，参与国际宏观经济政策协调任务加重。我国经济总量、对外贸易和对外直接投资占世界市场份额持续提高，显著影响全球经济金融格局，经济政策外溢性明显加大。积极加强国际政策协调，既是提升我国国内政策有效性的内在要求，也是与其他经济体谋求共赢，形成良性竞争合作关系的客观需要。另一方面，我国产业转型升级过程中与发达经济体的竞争加剧，贸易纠纷、投资限制等事件频发，也需要政府投入更大精力营造有利的国际经贸环境。
社会问题相对突出，对政府社会管理提出新要求。增长潜力变化在影响经济增速和结构的同时，凸显了发展中的社会问题，需要加强政府社会管理能力建设。例如，转型期产业结构调整、企业兼并重组加快，失业人员可能增加，需要有更加完善的社保体系兜底。人口老龄化程度快速提升对医疗、养老服务提出更高要求。此外，随着人均收入水平提高，新兴媒体的发展，人民公平意识和权利意识增强，也对社会治理提出了新挑战。
（张军扩，国务院发展研究中心副主任；吴振宇，国务院发展研究中心金融研究所所长）
