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作者简介：
姜楠、张芳 青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司
1.引言
PPP改革推行四年以来，在深度和广度方面都得到了巨大的发展。进一步巩固2017年PPP项目规范实施成果，落实2018年党中央、国务院防范政府债务风险要求，贯彻PPP模式“以运营为核心、以绩效为导向”的理念，才能真正做到通过按效付费机制提高公共服务质量。为此，笔者牵头着手PPP项目绩效评价实务系列研究。本文仅从PPP项目绩效评价的必要性、第三方机构开展PPP项目绩效评价的可行性、PPP项目绩效评价咨询服务实施主体构想及分析等方面初步探讨。
2.PPP项目绩效评价的必要性
2.1是响应落实国家政策、切实维护公共利益的基本要求。
从2014年的财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号文，到最近出台的财金〔2017〕92号文，财政部、发改委等部门先后出台数十项文件，明确要求相关部门将PPP项目绩效评价工作作为监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，以切实提高公共服务的效率与质量。
2.2是进一步巩固2017年规范实施成果的有力抓手。
面对2018年接踵而来进入运营阶段的PPP项目，如何进一步落实财办金〔2017〕92号文关于绩效考核挂钩率的规范实施成果；如何加强政府绩效评价工作能力建设，培育专业人才，逐渐形成PPP项目绩效评价工作流程与方法；如何在PPP项目绩效评价过程中切实维护政府公信力，保证公允准确开展政府年度付费工作，都将成为相关部门下一步PPP监管工作的持续关注点。
2.3是PPP项目全生命周期中必不可少的一环。
基于PPP项目所承载的重大责任与使命，绩效考核尤为重要。绩效评价工作能否有效开展、评价结果能否有效运用，是衡量项目是否取得成效的主要手段。政府依据绩效评价结果作为运营补贴等对价支付依据，通过绩效评价的手段对项目公司的建设和运营进行有效监督，是PPP项目全生命周期中的重要环节，有助于促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。
3.第三方机构开展PPP项目绩效评价的可行性
PPP项目绩效评价结果作为政府年度付费的依据，涉及PPP项目各参与主体的利益。基于PPP项目绩效考核具有长期性、复杂性、高频次、强沟通、专业性及动态管理的特性，建议引入第三方专业机构，提升资金使用效益和公共服务水平。
表1-1 鼓励借助第三方专业机构开展绩效评价的文件
文件名称
相关内容
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）
“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据”
《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金[2016]92号）
“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）
“项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。”
因此，政府相关部门应积极响应相关文件要求，鼓励推进第三方评价开展PPP项目绩效评价工作，通过委托第三方专业机构提供绩效评价咨询服务，有助于促进公平公正和减缓社会矛盾。同时，借助第三方专业机构的知识与经验，既可以提高政府办事效率，也符合专业的人、做专业事的PPP精神。
4.PPP项目绩效评价主体构想
目前出台的绩效评价相关政策和办法中，欠缺对操作流程进行约定或指引的内容。绩效评价作为政府监督的手段，从广义上说，PPP项目绩效评价的对象包括参与PPP项目政企双方，从狭义上说，PPP项目绩效评价的对象主要指社会资本履行合同约定的情况。在实操中，地方政府对PPP项目绩效评价的主体出现了不同的理解，主要是财政部门和实施机构两种情况居多。二者作为绩效评价主体的政策依据和理论依据都较为充分，但在实操中却各有优劣。
4.1以实施机构作为PPP项目绩效评价主体的构想
根据财金[2014]113号文，项目实施机构应根据项目合同约定，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案；发改投资[2016]2231号文中提出，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据”。可见，实施机构作为PPP项目绩效评价咨询服务的评价主体确是有章可循的。结合实操中总结的经验，笔者认为此情形是存在弊端和缺陷的。首先，实施机构是作为甲方签约《PPP项目合同》，那么站在项目的角度，实施机构是项目直接参与方，负责监督社会资本或项目公司履行合同义务，若同时作为绩效评价的实施主体，对社会资本方进行考核，存在既当裁判员又当运动员的嫌疑。从考核整个PPP项目的角度，由实施机构作为绩效评价主体是存在一定的路径障碍。建议实施机构仅在授权范围内开展PPP项目的组织实施，监督社会资本或项目公司对合同的履行义务，并不作为绩效评价工作的主导部门，全力配合绩效评价工作。
4.2以财政部门作为PPP项目绩效评价咨询服务实施主体构想
自2014年以来，财政部先后出台相关政策要求财政部门加强与政府相关部门的协调，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。财政部门作为PPP项目绩效评价咨询服务的实施主体是有法可依的，财金[2016]92号文提出，各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。根据付费来源分类，需要政府承担支出责任的PPP项目其支出责任将分别纳入政府一般公共预算或政府基金性预算，地方政府把PPP项目的政府支出责任纳入中期预算管理，也是践行全面实施预算绩效管理的规范举措。笔者提出PPP项目的绩效考核本质上是否算是预算绩效的一种，而预算绩效作为政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。笔者倾向于由财政部门主导或由其委托第三方专业机构开展绩效评价工作，立足PPP项目合约双方之外，将更加客观公正。当然实操中实施机构更了解项目最真实的实施效果，财政局需要得到实施机构的高效配合和协同，才能更好开展政府和社会资本合作管理工作，切实有效履行财政管理职能。
5.结束语
在PPP立法方面，建议各地在PPP项目推广过程中不断总结经验，尽快从国家层面建立PPP项目绩效评价工作指南，出台地方性法规或规章，包括第三方评价体系等制度，规范绩效评价工作开展。
所谓“花钱必问效、无效必问责”，在实操层面，建议各级政府部门提高认识，提前筹备，积极探索，按照“三公”原则，探索绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，切实防范和控制财政风险，实现中长期可持续发展。
（说明：文章仅代表作者观点、见解，不足之处请多批评指正。）
