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近日，财政部PPP中心主任焦小平在一次论坛上透露，从2014年至2017年，经过识别入库的PPP项目有11万亿元，完成采购的有5.7万亿元，已开工建设的有2.2万亿元。经过初步清查，目前部分市县出现超过财政支出责任红线问题，全国总体情况尚在限额内。他表示，地方政府的PPP不得超过当期公共预算的10%，谁碰了底线，监管部门将坚决制止。
这一表态的背后，是PPP模式快速发展过程中产生了一些问题和风险。比如，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。还有，部分地方政府对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，把关不严、执行不力，造成地方政府债务风险进一步累积。
实际上，PPP模式是一种创新的国家治理理念、治理模式，最终目的是实现公共服务供给提质增效。但是，因为不少地方政府扩大基建投资、拉动经济增长的意愿强烈，加之地方政府债务纳入预算，实行限额管理，PPP模式很容易出现泛化异化，成为一种新的融资工具，带来隐形债务风险。
自2014年至今，监管部门发布了一系列规范发展PPP模式的相关政策，同时，财政部还前后公布了4批PPP示范项目。从几年的实践看，前两年对PPP模式的发展重在鼓励和推广，从去年开始，更加强调对PPP模式的规范，对示范项目的要求也越来越高。从鼓励推广到规范发展，这是PPP模式发展的必经阶段，也将促进PPP模式真正发挥效力。
规范发展PPP模式需要管住几个主体。对地方政府来说，应继续强化预算约束。PPP项目是长期合作项目，政府需要为基础设施和公共服务付费或提供补贴的，都应该在中长期预算中作出安排，才能真正具有预算约束力。此外，还需加强监管，防止有的PPP项目通过一般公共预算以外的渠道落实政府的支出责任，规避监管。
对央企和地方国企来说，应继续严管高杠杆、高负债。部分企业主动适应改革要求，积极参与PPP项目，有助于业务快速增长。但是，PPP项目投资金额大、回报周期长，如果以高杠杆、高负债方式参与，很容易加大企业财务风险，这与当前国企去杠杆的要求不符。对此，国资委已作出了严格限制。严管的同时也要引导其量力而行，更加注重所参与项目的质量和效益。
对金融企业来说，应继续解决其过分依靠政府信用背书的问题。此前，一些金融企业通过明股实债的方式参与PPP项目，其看重的是融资主体背后的政府信用。但是，在PPP相关法律和政府履约能力尚不健全，以及地方政府融资平台面临转型的情况下，金融企业介入存在不小的风险。对此，财政部已出台相关文件予以规范，金融企业也应提升参与PPP项目的专业化能力，严守防风险底线。
谈“PPP+EPC”模式的可行性
PPP项目参与主体包括政府方、社会资本方、金融机构等，其中政府方和投资方会以新设项目公司（SPV）形式运作项目，中标的社会资本方或“项目公司”签署包括投资、建设（或包括施工）、运营、移交等环节的全流程项目合同。由项目公司直接承担项目的融资、设计、建设、运营和移交责任，项目公司成立后，由项目公司与政府或政府授权实施机构重新签订PPP项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。实际上PPP项目本身已经包含了融资、设计、建设（或含施工）、运营、移交等全流程服务。即政府和项目公司签订合同时，本就包含了设计、施工等内容。若社会资本方同时作为施工方，按照《招标投标法实施条例》第九条：除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：......（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供......可以不再进行招标，也就是说如果是重工程项目，使用招标的方式本来就可以解决了两标并一标的问题。
——北京国家会计学院教授 崔志娟
来源：中国PPP知行汇
