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作者简介：翁燕珍，交通运输部科学研究院交通发展研究中心、交通财政与金融研究中心财政金融（PPP）研究室副主任、副研究员、博士
近来，社会各界对今后政府付费PPP模式发展趋势提出了一些判断，认为政府付费PPP模式发展放缓收紧已成为必然结果，甚至已终结。然而，作为现代PPP模式发展的起源地英国，大量PPP项目为政府付费模式。我国政府付费PPP项目数量和投资规模分别占PPP市场的五成和三成；交通运输PPP市场中政府付费项目数量和投资规模分别占五成和两成。并且，政府付费PPP模式已经成为实现交通运输一般公共财政资金保障的重要手段。这种模式的规范稳步发展对普通公路、公共航道等无现金流交通基础设施项目具有重要意义。本文梳理了政府付费PPP模式的政策背景和发展困境，辨析了政府支付义务和政府债务之间的联系和区别，探讨了政府付费PPP模式实施运用的几个核心要点，并提出了有关建议。
一、政府付费PPP的政策背景和发展困境
早在20世纪90年代，英国政府提出了以政府付费为基础的私人融资计划（Private Finance Initiative）。2014年下半年，国家层面正式推行PPP模式，国务院及有关部委出台了一系列制度设计和支持政策。2014年11月，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）首次提到“政府付费”概念，并将其定义为“政府直接付费购买公共产品和服务”。随后，各地实施PPP模式热情高涨，以“安徽省安庆市外环北路工程”为代表的政府付费PPP项目不断推出，且保持了稳步增长态势。
2018年1月，明树数据公司发布的《2017年中国PPP发展年度报告》显示，截至2017年12月31日，纳入全国PPP综合信息平台项目中政府付费项目数量和投资规模占比分别为35%和27%。根据交通运输行业统计显示，截至2016年年底，政府付费交通PPP项目数量和投资规模分别占全部交通运输PPP项目的56.1%和16.8%。2017年下半年，财政部联合十多个行业部委开展第四批PPP示范项目评选工作，共有137个交通运输领域项目进入评选环节，其中政府付费PPP项目数量和投资规模占全部交通运输项目的33.6%和9.2%。因PPP政策收紧，按照评选标准，政府付费项目一律不被纳入示范名单中。通过上述这三组数据可以得出，政府付费PPP项目投资规模约占全国PPP市场三成，其中交通基础设施采用政府付费PPP模式投资规模约占全部交通基础设施PPP市场的两成。
在中央和地方不断出台政策支持PPP模式全面推广的背景下，部分地方在推进PPP项目运作中出现了一些不规范现象。比如，一些地方把PPP模式片面地理解为单纯的融资渠道，把地方要建的项目包装成PPP项目，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出；部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。又如，部分地区推进PPP项目存在过热现象，尤其是政府付费项目比重较大，财政支出责任已接近10%的红线，个别地方已超过10%，财政承受能力存在较大风险。
为加强政府债务风险防控、规范PPP项目实施，中央对PPP模式运用进一步加强管理，尤其是对于无经营性现金流、按政府付费推进的PPP项目，政策在不断收紧。2017年4月，财政部出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）。同年5月，财政部出台了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）。7月，中央金融工作会议上，习近平总书记明确要求严控地方政府债务增量。以上均从不同方面，对地方政府违规举债行为进行了限制。11月，财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），明确提出“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量”。
总体上看，中央对于政府付费PPP项目主要提出了两方面标准：一是控制支出总量，要求项目严格开展政府财政承受能力论证；二是建立按效付费机制，提高公共产品和服务供给效率。
但有些地方政府尤其是财政部门理解不到位，纷纷提出政府付费PPP项目审慎开展、甚至不能做。例如，江苏省财政厅《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号）明确要求“对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制”；浙江省发改委《关于发布我省传统基础设施领域2017年政府和社会资本合作示范项目名单》（浙发改投资〔2017〕824号）明确“重点推动实施以使用者付费为主的特许经营项目，科学论证涉及政府补贴的项目，审慎开展完全依赖财政支出的政府付费项目，降低PPP项目对政府付费的依赖”；上海市提出过禁止上海各区开展政府付费PPP项目。在政府付费PPP政策收紧背景下，一些地方交通运输部门无奈之下只能将项目“包装”成可行性缺口补助类型，想方设法打捆进一些沿线广告经营收入，试图通过这种方式申请进入PPP项目库，进而确保项目能够吸引社会资本、中选社会资本能够获得金融机构的项目贷款。
近来，社会各界对今后政府付费PPP模式发展趋势提出了一些判断。有些观点认为，规范有序推动PPP模式已成为新时代PPP改革新基调，政府付费PPP项目个数和规模增速放缓将成为必然结果，尤其是政府付费PPP项目个数会出现“断崖式”下滑现象。也有观点认为，政府付费PPP模式应用预期不容乐观，该类型项目将得到削弱控制，抑或形成大幅减少态势；部分地方政府也对这类PPP项目采取从严从紧控制的政策导向。甚至，还有观点认为，政府付费PPP项目主要特征是无现金流的公益性资产、只存在最基本简单养护、无精细化运营，将因逐渐见顶的财政承受能力和不具备吸引力的收益率而终结。
笔者认为，上述观点或多或少将政府付费项目中“政府支付义务”等同于“政府债务”，并尚未深刻理解PPP模式的精髓在于通过竞争机制引入社会资本，让专业人做专业事，最终实现激励相容、降本增效目标。
二、政府支付义务与政府债务的联系和区别
近年来，有不少观点把PPP模式运用可能对应的政府债务产生的风险，片面地归因于政府付费PPP模式的大力实施，或者认定政府付费PPP项目的推进实施会构成政府债务风险，甚至把政府付费PPP项目的实施和政府债务风险划上等号。笔者认为，政府付费PPP项目合同中政府支出承诺不能简单等同于政府债务，更不能武断认为政府付费PPP项目的推进构成了政府债务风险。在这方面，国内相关机构的专家提出了一些观点。对于两者之间的联系和区别，笔者在借鉴有关专家观点基础上做了进一步深入探究，认为可以从会计学、法学等有关视角加以分析。
从会计学角度，按照国际会计准则委员会定义：“负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。”我国《企业会计准则》定义：“负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务。”负债一般具有确切的债权人和到期日。有些负债在其确立时，并无明确的债权人和确定的日期，但其债权人和日期是可以预计的，这亦称为负债。从会计角度对债务认定，是以已取得资金、资产或服务为前提，由于当期并未付讫，从而形成确定的未来支付责任。
从法学角度，PPP合同项下政府支付义务属于民法范畴的债。《民法通则》第84条规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。”民法范畴的债通俗定义叫做“给付”。
将两种角度综合来看，民法范畴的债包含了会计范畴的债，比如一切符合民事法律的债权债务关系，企业会计范畴的短期借款、长期借款、应付债款都属于民法的债。但民法范畴的债还有一部分不属于会计范畴的债，这里面有一个法律术语叫“双务合同”。双务合同是指，当事人双方互负对待给付义务的合同。一旦双务合同里一方已经履行完部分或全部己方之义务，则对方就产生了会计范畴的债务；而对于双务合同里任何一方还没有履行时的债务，就不产生会计范畴的债务。PPP合同项下的政府支出承诺，是合同约定的公共服务、产品尚未完全提供，财政支付额度也尚未完全确定，而是需要根据公共服务、产品的绩效考核结果决定政府给予什么样的付费义务。如果社会资本在合作期内尚未履行或完整履行提供公共服务、产品的义务，相应的，政府也没有继续付款的义务。此外，基础设施供给还涉及代际公平承担等诸多问题。因此，政府付费PPP项目下的“政府支付义务”不能简单地等同于“政府债务”。
三、政府付费PPP模式实施运用核心要点
对于无现金流的农村公路、普通国省干线公路和公共航道等交通基础设施而言，在现行国家投融资政策框架下，若当前财政资金难以完全覆盖建设支出，主要渠道有两种:一是实施政府传统模式，各级政府财政资金和地方政府发行一般债券；二是政府付费PPP模式。如果地方政府能以较低成本发行一般债券并对项目管理和投资控制有丰富的经验，按照传统模式实施更加物有所值。如果地方政府一般债券额度难以争取以及政府对项目管理和投资控制缺乏足够经验，采用政府付费PPP模式是一条可行的路径，通过市场竞争机制吸引有能力的社会资本积极参与，实现建养一体化、提高供给效率。那么，采用政府付费PPP模式实施推进，政府方需注意以下几方面核心要点。
（一）
建立科学的按效付费机制
绩效考核体系及与政府付费挂钩机制设计合理与否是政府付费PPP项目顺利实施的关键因素之一。财政部92号文件首次对按效付费机制提出了明确要求：“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，必须建立按效付费机制。政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内要连续、平滑支付，不能导致某一时期内财政支出压力激增；项目建设成本要参与绩效考核，建设成本30%以上必须与绩效考核结果挂钩，不得固化政府支出责任。”这一要求作为新项目申请纳入财政部综合信息库的重要标准之一。按照现行国资委、银监会出台的有关政策要求，央企、金融机构应优先选择财政、发展改革等部门入库项目。具体到政府付费交通PPP项目，首先，建设期绩效考核不能简单等同于竣工验收，其次，运营期绩效考核不能流于形式与运营维护挂钩不充分等，应建立系统化的全生命周期的绩效评价体系和管理体系，将建设期中、建设期末和每个运营维护阶段均设置合理的绩效考核方法，不能过松使得绩效考核仅走个过场，也不能过严从客观上影响社会资本参与的积极性。总之，要把政府付费PPP项目全生命周期绩效考核和按效付费机制统筹优化设计，把绩效考核工作求真务实做下去。
（二）
采用合理可行的财务测算模型
对于政府付费PPP项目而言，政府给予社会资本付费额度及支付方式是社会资本重点考虑的内容，付费额度过多会损害纳税人和社会公众的利益，过少又难以吸引到社会资本。因此，政府付费额度多少及支付方式往往成为政府和社会资本关注的重点，甚至是双方博弈的焦点。那么，采用的财务测算模型是否合理可行，是政府付费PPP项目顺利推进的一个要点。财政部印发的《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号），第16条给出了用于实际操作的政府付费计算公式。该公式为各类政府付费PPP项目年度运营支出额度计算提供了重要参考，计算过程相对简单、便于实际操作，但同时也存在一些问题。比如，支出额度前少后多，增加吸引社会资本参与难度；投资回报逐年变动、可能背离风险分配初衷；给予社会资本双重利润考虑；尚未考虑相关税费等。因此，为提高财务测算的合理性和可行性，需要对现有公式进行改造，或者可以尝试用其他方法，比如根据国家发改委财务内部收益率进行计算，计算得出的年度政府支出额度趋势要与未来政府财政收支相匹配。
（三）
强化政府履约能力
政府和社会资本合作的一项重要原则是诚实信用。但长期困扰PPP发展的一项主要问题，是社会资本担心地方政府缺乏契约精神，对政府不信任或没有足够信心。对此问题，在去年，政府工作报告指出：“深化政府和社会资本合作、完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’”。在PPP合同中，政府和社会资本在合作层面是平等的双方，强化政府方的履约能力是中国PPP可持续发展的重点，尤其是政府付费PPP项目，社会资本回报都来源于政府付费。具体可以通过以下途径予以监督：一是通过信息公开，形成公权力在社会关注下行使的监督机制，是企业以较低成本获得有效、准确的市场信号的方式；二是对于跨行政层级项目，加强上级政府对下级政府履约监督管理等。
四、总结
随着国家不断深化财税体制和投融资体制改革，交通运输部门一家包揽交通筹资、建设、管理等职责的局面正在发生着改变。过去，地方各级政府财政资金较少投入到交通基础设施领域，财政部门普遍认为交通运输部门由充足的车购税、燃油税等专项资金，无需一般财政资金投入。直到新一轮国家财税体制改革的到来，交通运输投融资政策环境发生彻底改变，交通运输部门和交通融资平台政府融资功能被取消，交通基础设施两种主要融资方式被确立，即政府举债全部纳入政府债券发行渠道和通过PPP市场化融资方式。由于地方政府债券用于交通运输行业额度难以满足需求，近年来PPP模式在交通运输行业发展占有重要地位，而政府付费交通PPP模式在普通国省干线、农村公路、公共航道等领域运用实施有很大需求，项目发展规模和增长趋势显著。
如第一部分所述，交通基础设施采用政府付费PPP模式投资规模约占全部交通基础设施PPP市场的两成。这在一定程度上表明，各级地方财政部门已逐步认识并开始承担公益性交通基础设施项目支出责任，交通基础设施一般公共财政资金保障机制正在逐步形成，而政府付费PPP模式是实现交通运输一般公共财政资金保障的重要手段，需加强规范指导。
自2014年下半年以来，各级交通运输部门积极探索、大胆创新，在政府付费PPP模式上探索出了不少经验，也不乏有真正实现PPP精神、达到激励相容、降本增效目标的典型案例。建议交通运输部有关司局、科研院所开展典型案例分析和推广工作，并在绩效评价体系和方法、财务测算、PPP合同文本等方面加强研究，给予地方更多指导。
