【随着央地事权和支出责任划分改革大幕的缓缓开启，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》甫一亮相，即为新时代中国特色纵向府际关系的制度发展“大戏”注入了一股清新之风。虽然尚有些许差强人意，但毕竟已然踩着十九大全面深化改革的“鼓点”，迈出了难能可贵的第一步】
□郑毅
2018年1月底，国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）（下称《方案》），这是对中共十九大“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的制度回应，在全面依法治国背景下对此进行法治解读，意义深远。
从规范基础到基础规范：《方案》中的宪法镜像
现行《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《方案》对该款给予了全面呼应。
1.民主集中制。《宪法》第3条作为“民主集中制条款”的内核之一即“对人民负责”。相应地，《方案》原则一即是强调“以人民为中心”，以“更好地为人民群众提供基本公共服务”的方式维护人民的根本利益，通过明确“人民最关心最直接最现实的与人直接相关的主要基本公共服务事项”的中央和地方支出责任划分来最终实现。
2.中央的统一领导。第一，制度由中央建构。《方案》原则二“坚持财政事权划分由中央决定”，明确“基本公共服务领域共同财政事权范围、支出责任分担方式、国家基础标准由中央确定”。第二，规则由中央解释。《方案》明确，“将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，目前暂定为八大类18项。”这一方面解释了规制范畴，另一方面通过开放性体系为日后预留了充沛的解释空间。第三，改革由中央推进。《方案》原则二强调：“明确地方政府职责，充分发挥地方政府区域管理优势和积极性，保障政策落实。”第四，由中央监督实施。《方案》明确要求：“中央财政在落实中央承担的支出责任、做好资金保障的同时，要切实加强对地方财政履行支出责任的指导和监督。中央有关部门要积极推动相关基本公共服务领域管理体制改革，调整完善制度政策，指导和督促地方落实相关服务标准。”
3.充分发挥地方的主动性、积极性。第一，《方案》原则三“坚持保障标准合理适度”是对《宪法》该款规定的直接呼应：既兼顾包括中央财政在内的“各级财政”的基本适用场域，又通过“量力而行”凸显了对相关层级积极性的维护。第二，《方案》原则四“坚持差别化分担”暗含了对财政充沛地方的过度转移支付和对财政孱弱地方的过少转移支付均不利于地方政府在提供基本公共服务过程中主动性和积极性充分发挥的立场。第三，《方案》原则五“坚持积极稳妥推进”强调其实施过程中对具体方案的动态调整，避免由于思路僵化和体系内耗导致改革积极性的丧失。
《方案》的制度亮点与改革尝试
1.《方案》是中央和地方财政支出责任划分的实操指南。第一，剑指问题要害。目前对于中国特色的单一制背景下中央和地方共同事权的结构划分相对滞后，《方案》则直接指向这一最关键、最艰巨的制度症结，犯其至难，图其至远。第二，作为行为指南的规范无疑越细越佳。《方案》涉及的18类基本公共服务事项中，有10类事项的中央和地方支出责任比例被具体量化，8类未作具体量化的事项则是根据实际情况作出的策略化处理。第三，一定程度上规避“一刀切”。一方面，《方案》通过地区分档的方式，对中等职业教育国家助学金等8类设定不同的中央和地方支出责任分担比例；另一方面，对贫困地区学生营养膳食补助等基本公共服务事项则通过进一步类型化以确定支出责任分担方案。如：“国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。”
2.《方案》推动中央和地方支出责任改革的体系发展。第一，2013年十八届三中全会要求“建立事权和支出责任相适应的制度”，将“区域性公共服务作为地方事权”，提出“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”。第二，2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，其适度增加中央支出责任、充分关注省以下财政转移支付制度体系、严控转向财政转移支付等制度内涵均在《方案》中得以充分体现。第三，《方案》出台本身，意味着2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，“2017-2018年总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展”这一预设时间表的精准实现。第四，《方案》择取2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的八大类18项内容具体地予以推进和落实。总之，从基本意图确立的“决定”，到初步方案形成的“意见”，经过新时代全要素整合的“规划”，到最后作为具体应对策略的“方案”，文件名称的变化过程本身即形象地彰显了《方案》所属的顶层设计政策体系的内在叙事逻辑。
3.《方案》是对中央和地方共同事权划分的权威补充。在规范上，地方组织法第59条列举的县级以上地方各级人民政府的10类事权在内容上与《宪法》第89条列举的中央人民政府的事权之间并未体现出明显的属性差异，而第59条“办理上级国家行政机关交办的其他事项”的兜底规定又进一步模糊了中央和地方事权的划分边界。作为中央人民政府发布的规范性文件，《方案》虽然不具备正式法律渊源的属性，但从一个相对权威的层面对前述规制空白给予了必要的补强。
迈向体系化和法治化的中央和地方事权与支出责任划分
1.《方案》对制度框架问题回应有限。其所涉及的仅是基本公共服务领域之一部分。究竟要多少个《方案》才能形成完整的中央和地方事权与支出责任划分制度体系，且能够同时确保这些《方案》之间能够无缝对接并绝对不会挂一漏万？中央和地方事权和支出责任划分有两种进路：一是体系先行，以基本制度框架的确定为基础，自上而下地实现规则的充沛化；二是规则先行，以若干主要规则基本齐备为基础，自下而上地提炼一般性制度要素。将两者有效整合显然是更为科学的选择：一方面，中央和地方事权划分的前提在于被划分的样本属于国家权力行使的范围，这就需要在国家与社会、国家与市场之间首先划出明确的“楚河汉界”；另一方面，从《方案》中提炼区分中央和地方事权和支出责任的一般规律，当其他类似的《方案》陆续出台并能够代表足够宽泛的事权样本时，这些《方案》中的调整规范的“最大公约数”就会自然呈现为中央和地方事权与支付责任划分的制度框架。
2.《方案》局限于政策层面，在中央和地方事权和支出责任制度体系构建方面任重道远。在中央和地方事权和支出责任划分制度的构建过程中，政策手段和法律手段其实存在分工：政策手段既聚焦顶层设计，指引法制建设的方向（如十八届三中全会《决定》），也聚焦基层实施，确保制度意图真正实现（如《方案》），而位处中间层级的法律手段则更多地扮演构建原则体系、提供规范背书等功能。而在央地事权和支出责任制度体系的三元划分中，除政策体系建设成果显著外，法律体系和法政互动体系的建设均有待强化。这既关系央地事权和支出责任制度一般原则的明确性，也关系中央和地方事权和支出责任制度体系的完整性和权威性，更关系新时代中央和地方事权和支出责任体制改革与中共十九大“全面依法治国”精神的契合性。
3.《方案》尚有一些技术性的次生问题亟待回应。第一，一般认为，中央和地方支出责任划分是中央和地方事权配置结构的衍生，而特定的支出责任划分也能在相当程度上管窥其所对应的事权结构模式。然而《方案》对于18类事项支出责任的具体分配在相当程度上模糊了中央、高层地方、中层地方和基层地方不同层级事权的应然归属。虽然中央通过转移支付补充基层财政支出缺口、缓解地方财政压力无可厚非，但由于中国中央和地方事权划分尚未真正规范化，《方案》的规则设计就很容易被误解为中央对相关事权划分的基本立场。第二，透过《宪法》第3条第4款的精神，《方案》通过提供中央转移支付比重的方式调动地方积极性，又应如何兼顾中央主动性和积极性的发挥？其实，特定地方财政支出能力的不足并非只有加大中央财政转移支付的“华山一途”，远到对口援疆和对口援藏，近到2017年《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，对口支援的成效和经验应引起充分重视。第三，“地方”的进一步类型化尚待加强。一方面，就纵向而言，目前中央财政转移支付大多以省级财政作为中转，但相对于中央和省的具体划分比例，《方案》对省以下的支出责任划分制度设计依然延续了原则化和抽象化的问题，进展有限；另一方面，就横向而言，《方案》提倡“差别化分担”，但主要面向省、市、县，并未突出民族自治地方的特殊性，而《民族区域自治法》和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》等法律规范对民族自治地方的财政制度特别是优惠政策予以了明确、具体的规定，其与《方案》本身的兼容性调适同样值得充分注意。
（作者为中央民族大学法学院副教授）
