【深化党和国家机构改革、科学配置机构职能、完善体制机制，是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求，将为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障】
□许光建 苏泠然
机构改革简要回顾
中国共产党历来高度重视党和国家机构建设和改革。改革开放以来，国务院进行过数次大大小小的机构改革。根据官方资料，主要有以下七次。
第一次：1982年。这次改革的亮点在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。
第二次：1988年。继续推进以精简为主线的改革，国务院部委机构由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。人员编制比原来减少了9700多人。
第三次：1993年。继续精简机构，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。同时国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
第四次：1998年。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
第五次：2003年。这次改革是在中国加入世界贸易组织（WTO）的大背景之下进行的。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。
第六次：2008年。新组建工信部、交通运输部等5个部委，国务院组成部门改革为27个。
第七次：2013年。重点是稳步推进大部门制改革，亮点是实行了铁路政企分开，成立铁路总公司。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
可以发现，前几次改革以精简机构为主要特征。最近几次改革则是以优化职能配置为主。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，突出重点领域，深化党和国家机构改革，在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。同以往历次机构改革相比，本轮机构改革的力度之大，影响之广，触及的利益关系之复杂，都是前所未有的，堪称一场系统性、整体性、重构性变革。
本轮机构改革举措及解读
中共十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。根据该方案，根据五位一体的布局，围绕政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等五大职能进行重新组建，改革后国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。
从政治方面看，为实现维护国家利益、保障国家安全、维持社会秩序的职能，组建国家移民管理局，协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等。组建国家国际发展合作署，拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。从世界大国来看，现代化的治理体系中，移民管理局是标配之一。移民管理重在服务管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。随着外来移民越来越多，以及对海外人才的需求越来越大，成立国家移民管理局将更加有利于对外开放和交流。
随着经济的发展，政府通过对社会经济生活进行管理以促进发展的职能愈发重要，在优化经济调节职能的同时，加强了市场监管职能的构建。为此中央政府做出了全面改革。组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。国家市场监督管理总局负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。优化审计署职责，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。
文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活需要，依法对文化事业所实施的管理，是加强社会主义精神文明建设、促进经济与社会协调发展的重要保证。本轮改革关注文化职能的系统整合，以期更好满足人民对文化相关服务的需要。如组建文化和旅游部，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，以期提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。重新组建科学技术部，拟订国家创新驱动发展战略方针以及科技发展、基础研究规划和政策并组织实施，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，组织协调国家重大基础研究和应用基础研究，编制国家重大科技项目规划并监督实施，牵头建立统一的国家科技管理平台和科研项目资金协调、评估、监管机制，负责引进国外智力工作等。
社会管理和公共服务职能，即国家提供公共服务、完善社会管理的职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前中国政府在社会服务方面存在权责不清、令出多门、分头管理等情况，新一轮改革直指问题要害，展现了中国的魄力与自信。相关举措如组建农业农村部，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全。将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。
组建国家卫生健康委员会，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急工作，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。不再保留国家卫生和计划生育委员会，不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。
组建退役军人事务部，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。过去，退役军人的管理保障力量较为分散：退伍军人安置工作由军委参谋部和民政部负责，民政部设有优抚安置局；而军官安置则由军委政治部、人力资源和社会保障部负责，在人社部设立了军官转业安置司。此外军委政治部、后勤保障部也有相关职能。此次设立退役军人事务部，能在一定程度上扭转多头管理的局面，也是中共十八大之后军队改革的延续。
组建应急管理部，将国家安全生产监督管理总局的职责和国务院办公厅的应急管理职责予以整合。作为国务院组成部门，应急管理部整合承担公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的相关职责；不再保留国家安全生产监督管理总局。国家应急管理部负责组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练，实现了常态管理和应急管理相结合，相关职能整合后，会更加专业、高效，力量配置也会更加合理。
重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室。
组建国家医疗保障局，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗服务职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合。该局作为国务院直属机构，负责拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施，监督管理相关医疗保障基金，完善国家异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。同时，为提高医保资金的征管效率，将基本医疗保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。
此前，在国务院层面，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险一直由人力和社会保障部负责，而新型农村合作医疗则由国家卫计委负责。此次新组建的国家医疗保障局，除了完成改革“三险合一”的遗留任务，还将承接国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责和民政部的医疗救助职责。
改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的管理体制。
随着党和国家提出“五位一体”的建设总布局和推进生态文明建设，实施新的发展观的战略,为更好实现生态和环境保护职能，组建自然资源部，不再保留国土资源部、环境保护部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。
优化水利部职责，将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。
组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责予以整合。
本轮机构改革，适应了新时代中国特色社会主义发展要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化、协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。
机构改革对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用
中国特色社会主义已经进入新时代，中国社会主要矛盾发生历史性变化。面对新时代新任务提出的新要求，革除党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，更好发挥中国社会主义制度优越性，变得日益迫切和重要。深化党和国家机构改革，是一个系统工程，更是推进国家治理现代化的一场深刻变革。纵观本轮政府机构改革，可以发现尽管对不同部门的改革方式不尽相同，或合并、或撤销、或重组、或拆分职能，其目标只有一个，便是提高行政效率、专业管理能力、系统治理水平，为推进国家治理体系和治理能力的现代化奠定坚实基础。
随着多项职责划出归并其他部委，国家发改委将在这轮机构改革中明显“瘦身”：组织编制主体功能区规划职责，将整合并入新组建的自然资源部；应对气候变化和减排职责，将整合并入新组建的生态环境部；农业投资项目管理职责，将整合并入新组建的农业农村部；重大项目稽察职能将划入审计署；价格监督检查与反垄断执法职责，将整合并入新组建的国家市场监督管理总局；药品和医疗服务价格管理职责，将整合并入新组建的国家医疗保障局。组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责，将整合并入新组建的国家粮食和物资储备局。国家粮食和物资储备局由国家发改委管理。改革之前，国务院在经济领域的许多重要职能基本上都配置在国家发改委。近几年，国家发改委职能范围过大，尤其是与不少部委存在职责交叉的问题，是机构改革无法回避的问题。通过这轮机构调整，国家发改委与其他部委职能交叉、重叠的现象，将会得到明显改善。今后，国家发改委将减少对微观事务的干预，更好地发挥战略规划和宏观调控作用。
中国的政府机构设置长期以来存在问题之一，就是机构设置过细过多。很多部门之间职能相近或雷同，由此既导致部门之间机构冗叠、职责交叉，又造成政出多门、职权分散的局面，进而还导致部门之间权限不清、推诿扯皮、行政不作为和效率低下。本轮机构改革以综合管理职能的形成为指向，坚持大部制改革，追求精简效能。在机构设置上，将业务职能相近、内容趋同的事项集中整合，交由整合之后的大部门统一管理。其中，最突出的成果便是国家市场监督管理总局这个“超级”大部门，将国家工商行政管理总局，国家质量监督检验检疫总局和国家食品药品监督管理总局这三个总局的职责完全合并，将国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，进一步贯彻同一类政府事务由一个部门负责的综合管理原则，根据各级政府的特点和实际情形各有侧重地进行职能设置，通过政府事务的综合管理，形成“宽职能、少机构”的组织结构。
此次机构改革，将系统化、科学化、专业化思维融入了治理机制设计。譬如，在自然资源部和生态环境部的设立上，就很好地体现了这一点。作为全民所有的自然资源资产，山水林田湖草是一个生命共同体，因此，用途管制和生态修复必须遵循自然规律。以往各扫门前雪的管理模式，容易顾此失彼，造成生态的系统性破坏。按照系统化、科学化、专业化思路，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，有利于自然资源整体性保护，生态环境系统性修复，适应社会主义生态文明建设的内在要求。同样，作为一个生命共同体，陆地与海洋以及关于陆海空全部国土的地理信息，也不可分割。把“蓝色国土”“信息国土”整合进自然资源部，有利于海陆统筹，遏制海洋生态环境恶化趋势，有利于管理好、开发好、利用好地理信息这一战略资源。
结语
国务院机构改革已经启动，下一步，各部门必须严格执行全国人大通过的改革方案，遵守“三定”方案”，做到“人随事走”，划出去的职能必须和机构和人员同步移动，不能出现职能划走，司局或处室及干部留在原部门的不良现象。在机构改革中，必须强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。对违规行为和相关责任人必须严格问责。
国务院机构改革实施后，地方政府机构改革也将及时推行。在改革中，首先要充分认识到，中国地域辽阔，东部、中部、西部地区经济社会发展水平差异大。因此，各地应按照中央的统一部署和文件要求因地制宜进行机构改革，紧密结合实际，突出地方特点，防止将改革“泛化”。根据中央改革精神，地方政府机构设置要体现本级政府的功能特点，可在中央规定的框架内，从实际出发因地制宜确定，不统一要求“上下对口”，不搞一刀切。但是也要克服各种畏难情绪，不可找借口推延改革，必须认识到政府机构改革对于推进经济和社会发展，对于建设服务型政府的重要意义，要勇于担当，大胆推进，加快改革步伐。
（作者单位为中国人民大学公共管理学院）
