中国两大基本养老保险差异比较
——两大制度全国统筹及并轨仍是难题
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授
（中国养老金融50人论坛核心成员）
目前，我国基本养老保险制度分为两大序列：一是职工基本养老保险；二是城乡居民基本养老保险。然而，由于缴费能力及缴费水平相差悬殊，两大基本养老保险制度的退休金给付待遇存在较大差距。但可以肯定的是，两大序列的基本养老保险制度，先实现全国统筹，然而再走向统一并轨，这是大方向，不过，何时可以实现这一目标，仍具有较大的不确定性。
一、制度设立时间及背景比较
1997年，我国开始在全国范围内统一推行企业职工基本养老保险制度，其模式为社会统筹与个人账户相结合（俗称“统账结合”）的部分积累制。这是我国改革开放后建立的第一个全新的缴费型基本养老保险制度。从2014年10月1日起，所有机关、事业单位职工结束非缴费型的传统退休金制度，将他们统一并入企业职工基本养老保险制度，这一改革俗称“养老金并轨”。从此以后，机关、事业单位职工、企业职工及城镇灵活就业人员开始进入同一个基本养老保险制度之中，这就是现行的职工基本养老保险制度。
2009年，我国农村开始试点新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”），这是我国首次为农民建立退休金制度，原本打算2020年底前完成农村全覆盖，结果，实施效果超出预料，2012年底就实现了农村全覆盖。为此，我国城镇居民也于2011年开始复制“新农保”做法，建立城乡居民养老保险制度（简称“城居保”），结果速度更快，2012年底城镇居民养老保险也实现了全覆盖。2014年2月21日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。
这就是职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度产生的背景。
二、覆盖对象及参保人数比较
职工基本养老保险覆盖对象为：行政机关、事业单位、企业职工及城镇灵活就业人员。
城乡居民基本养老保险覆盖对象分为两类：一是年满16周岁未在读的农民，以及未参加职工基本养老保险的农民工；二是拥有城镇户籍、年满16周岁未在校，且未参加职工基本养老保险的城镇居民。
截止2017年底，我国基本养老保险参保人数总计为9.15亿人，其中，职工基本养老保险参保人数为4.02亿人，城乡居民基本养老保险参保人数为5.13亿人。
三、缴费标准及账户设立比较
职工基本养老保险缴费是按参保人实际工资收入来计算的，它分别设定的雇主、雇员的缴费率，为了“限高保低”，制度还设定了缴费工资基数的上下限。雇主缴费率为20%，雇员缴费率为8%。其中，雇主缴费放入社会统筹账户，个人缴费放入个人账户。在职工基本养老保险中，灵活就业人员总缴费率为20%，其中，8%放入个人账户，其他放入社会统筹账户。
职工基本养老保险缴费工资基数还设定了上下限：上限为当年上年度社会平均工资的300%，下限为当地上年度社会平均工资的60%。
城乡居民基本养老保险没有雇主缴费，只有个人缴费，个人缴费一般不按参保人收入的百分比来缴费，而是由各省设定几档固定数额的缴费标准，让参保人自主选择缴费水平。个人缴费是象征性的“低缴费”，它没有雇主缴费，也没有设立社会统筹账户，参保人缴费全部放入个人账户。
2014年，国务院统一设定的城乡居民基本养老保险个人缴费年度标准为：100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元，共计12个档次。省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额，并报人力资源社会保障部备案。人力资源社会保障部会同财政部依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
四、最低缴费年限及退休年龄比较
职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险二者都设置了最低缴费年限为15年，但都强调建立多缴多得、长缴多得的激励机制。
不过，在法定退休年龄规定上，却存在着较大差别。城乡居民基本养老保险规定退休年龄：男女都是年满60周岁；然而，职工基本养老保险的法定退休年龄却五花八门：男性退休年龄为60周岁，女特种工为45岁，女工人为50岁，女干部为55岁。
很显然，城乡居民退休年龄男女都已统一至60周岁了，而女职工退休年龄却仍为45岁、50岁和55岁，女职工退休太早，这是制度的不公平，女性职工的退休年龄应该与女性城乡居民完全统一。
五、基本养老保险基金收入来源比较
职工基本养老保险基金收入来源：（1）雇主缴费形成社会统筹账户积累及其投资收益；（2）个人缴费形成个人账户积累及其投资收益；（3）财政补贴收入（中央财政和地方各级财政补贴）、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等。
城乡居民基本养老保险基金收入来源：（1）个人缴费形成的个人账户积累及其投资收益；（2）集体补助。有条件的村集体经济组织应当对参保人员缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人员缴费提供资助。补助和资助的总金额不得超过当地政府设定的年度最高个人缴费档次标准。（3）政府补贴。省和地方政府对参保人员缴费给予补贴。对选择100元档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择200元至400元档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年45元；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。缴费补贴由省和地方政府按21负担。鼓励有条件的地方适当增加补贴标准，具体办法由各地人民政府确定。对重度残疾人等缴费困难群体，各地人民政府为其代缴全部最低标准的养老保险费。
六、退休金计算公式及构成比较
职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险二者的“退休金”构成是大体一致的，它们都是由两个部分组成的：退休金=基础养老金+个人账户养老金。但主要差别则在于“基础养老金”的确定方法完全不同，也就拉开了两者的差距。
在基础养老金的确定上，职工基本养老保险是“高缴费、高给付”，而城乡居民基本养老保险则是“低缴费、低给付”。
职工基本养老保险“基础养老金”计算公式：
职工基础养老金月标准=【（当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2】×缴费年数×1%。
但城乡居民“基础养老金”却没有类似计算公式，而是由中央统一设定全国最低基础养老金标准并由中央直接拨款，然后再由各地政府根据自己的财力自主追加而成。
由于城乡居民男女法定退休年龄统一为60岁，因此，个人账户养老金的月标准等于账户余额除以139。
七、退休金待遇调整机制比较
企业职工基本养老保险退休金待遇已经过连续14年上调，前11年连续11次调高10%，近三年又连续分别上调6.5%，5.5%和5%左右。从2005年至2017年，企业职工基本养老保险退休金已经实现“13连涨”，全国企业退休人员月人均退休金也从2005年的714元提高至2012年的1686元，再提高到2016年的2362元，年均增长11.5%。
截至2017年12月底，职工基本养老保险领取待遇人数1.14亿人；城乡居民基本养老保险领取待遇人数1.56亿人，月人均待遇125元，其中基础养老金113元。在城乡居民基本养老保险实施的8年中，城乡居民基础养老金全国最低标准仅调整过两次：一次是2009年试点“新农保”时，中央确定全国最低基础养老金为55元，并由中央直接拨款支付，但对地方政府自主追加的部分没有作出明确规定；2014年中央首次将全国最低基础养老金提高至70元，各地政府的追加补贴标准则开始出现分化。
从制度公平性与可持续来讲，城乡居民基础养老金也应该与职工基本养老保险一样，必须要建立一种自动化调整机制，并最终与CPI涨幅挂钩，而不是主观“拍脑袋”的结果。
八、两类基本养老保险全国统筹及并轨统一
职工基本养老保险全国统收统支后，城乡居民基本养老保险也应该实现全国统收统支，然后，再择机合并两类基本养老保险，实现全国大一统。
目前障碍基本养老保险全国统筹的原因主要有两个：一是职工基本养老保险缴费率过高，导致其给付替代率过高，进而加大了职工基本养老保险全国统收统支及收支平衡的难度。二是城乡居民基础养老金在地区之间的差距不断拉大，这将给城乡居民基本养老保险全国统筹设下制度障碍。比方，上海市城乡居民基础养老金月标准已高达850元，而湖北省城乡居民基础养老金仅为80元。很显然，城乡居民基础养老金水平高的地区参保人，不愿实现全国统筹；而城乡居民基础养老金水平低的地区参保人，则愿意实现全国统筹。
不过，与职工基本养老保险相比，城乡居民基本养老保险全国统筹与收支平衡更容易实现的原因，因为城乡居民基础养老金全国最低标准是由中央制定，而且也是由中央直拨的，再加上低缴费、低给付，财政补贴负担并不重。因此，城乡居民基本养老保险实现全国统筹更容易。相反，职工基本养老保险实现全国统筹及收支平衡的难度更大，主要原因是高缴费率与高替代率，如果实现全国统收统支，则中央财政补贴的负担就会十分沉重。
当然，两类基本养老保险实现全国统筹后，接下来的难题就是二者的合并与统一，也就是让全中国国民享受同一个基本养老保险制度，并按多缴多得、长缴多得的理念，实现基本养老保险全中国大一统。在这一点上，我们完全可以借鉴城镇灵活就业人员参保的政策经验，将城乡居民全部纳入职工基本养老保险体制之中。到那时，不仅基本养老保险“费改税”水到渠成，而且男女退休年龄统一至60周岁将变成现实。
