编者语:
自2004年开始,我国PPP行业快速发展,如今已成为了全球最大的PPP市场。但是同时,我国PPP行业也暴露出一定的风险,主要体现在地方政府债务增加以及央企和民间资本参与度不均衡方面。3月30日财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为,我国PPP行业也将迈向规范发展时代。本文观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法,不代表任何机构的意见和看法。敬请阅读。
受访人/巴曙松
中国财富网讯(顾志娟)3月30日,财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为,要求国有金融企业不得提供债务性资金作为政府与社会资本合作(PPP)项目资本金,在已经趋严的PPP监管环境上再度加码。去年底以来,多道针对PPP的规范性文件相继出台,PPP市场进入整顿期,一些不合规项目逐渐被清理出PPP项目库。
经过四年的爆发式发展,目前我国已成为全球最具影响力、规模最大的PPP市场。根据财政部政府和社会资本合作中心数据,截至2018年2月底,入库项目数量7539个,入库金额11.48万亿元。尤其在基础设施融资领域,PPP成为一种主流模式。行业的快速发展是否会导致风险的出现?加强监管是否对PPP行业会产生何种影响?中国财富网对巴曙松教授进行了专访。
高速发展蕴藏风险 增加政府债务、央企民企参与不均衡
中国财富网:PPP模式为何会被广泛运用于基础设施融资领域?与传统融资渠道相比PPP具有什么优势?
巴曙松:基础设施融资是地方政府作为主要的投资主体,融资渠道比较单一,导致基础设施建设面临着巨大的资金缺口。在很多国家PPP模式早已被广泛作为公共基础设施建设融资方式之一,在英国、法国、澳大利亚等国,PPP兴起之初就是运用于基础设施融资。
2008年次贷危机以后,我国的四万亿财政支持计划刺激了庞大的基础设施投资以及由此而来的融资需求,作为鼓励和引导社会资本参与投资、增强公共产品供给能力的重要融资途径,PPP模式成为我国基础设施建设中重要的融资渠道之一。
PPP模式的优势体现在可以节省公共部门开支,减轻政府财政负担,同时可以转变政府职能,将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管者的角色,进一步保证质量。同时也吸引了民间资本的投资,为经济增长激发了新的动力,并促进了税收收入的增长。
从2014年开始,我国PPP行业的发展呈现出爆发式增长。目前,我国已成为全球规模最大的PPP市场,项目涉及市政工程、交通运输、生态环保等19个一级行业。PPP模式极大地支持了这些基础设施行业建设,是城市生存和发展必不可少的物质基础,也是提高人民生活水平和对外开放的基本条件。
中国财富网:我国仅用了4年时间就一跃成为全球最大的PPP市场,如此快速发展是否会导致风险?
巴曙松:风险主要体现在两个方面:一是增加地方政府债务,二是央企和民间资本参与度不均衡。
在PPP模式获得推广之前,地方政府主要是通过融资平台为基础设施融资。融资平台可能过度融资,会增加地方政府债务风险。从2014年开始,国务院与财政部连续发文要求明确政府和平台的责任,明确取消融资平台公司为政府融资的功能,同时推广使用PPP模式。在PPP模式推广伊始,由于项目识别机制不完善,市场上存在部分实质仍为BT(建设-移交)模式“伪PPP 项目”。这些项目仍然将风险全部集中在政府身上,高度依赖政府还款,承诺保底收益,社会资本以明股实债的方式参与。因此,不规范的操作方式使得PPP模式本来具有的隔断地方债务与基建直接联系的作用无法发挥,所谓的“经营收益”可能根本无法实现,增加了地方政府隐性债务风险。
另外,各级财政部门对新申请入库PPP项目没有严格把关,导致PPP项目数量快速增加,PPP项目质量参差不齐,也是导致风险的因素。
第二点较为普遍的问题是央企在PPP项目中参与度过高,民间资本参与度过低。
在过去的四年时间里,央企成为了各PPP项目绝对的主力军,民间资本很难参与其中。一方面,与民企相比,央企与地方政府在目标上更容易达成一致,关系更加协调。地方政府也本能的认为与央企合作风险更小,所以央企容易受到地方政府的青睐。另一方面,地方政府不愿意将收益率高、“含金量”高的PPP项目拿出来给民企,导致PPP项目对民间资本的吸引力不高。近三年来央企和地方国企在PPP项目投资规模的占比分别为53.6%、76%、80.6%,上升非常快,与此相对应的是民企的占比快速下降,分别是47.3%、23.9%、19.1%。
清退大量不合规项目我国PPP行业迎来规范发展时代
中国财富网:PPP行业从去年开始进入严监管阶段,财政部、发改委、国资委等部门连续发文对PPP进行规范,这些政策文件的初衷是什么?主要规范哪些行为?
巴曙松:首先是规范PPP的潜在风险,禁止地方政府利用PPP进行变相举债。对于社会资本参与PPP项目投入的资金,地方政府不能对其承诺回购、最低收益或承担损失等,并且要积极推进信息公开。另外,要强化PPP综合信息平台的管理,从严控新入库项目、规范清理已入库项目、降低财政风险入手,对PPP的边界红线进行明确规范。2017年前9个月PPP退库项目总计为973个,其后至2018年3月9日,PPP退库项目达到2329个,在严格执行入库和清退标准下,短短半年时间里大量的PPP项目被清退。
另一方面是规范PPP的参与对象。约束央企参与PPP项目,对央业投资PPP项目的审批、收益要求、投资规模、资本金的增信、合并报表等方面进一步明确和严格要求,对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。虽然这样会使得央企投资PPP的势头减缓,但也给地方国企、民间资本带了更多的投资机会。同时也要鼓励民间资本参与PPP项目,为其创造良好的环境。要鼓励民企运用PPP模式盘活存量资产,并且积极向民企推荐运营收益潜力高、前期工作成熟的PPP项目。对于国有金融企业参与PPP项目融资,要严格审查项目质量,对于存在问题或相关信息未充分披露的项目,不得提供融资,以避免PPP异化为新的融资平台。
中国财富网:严监管是否会对PPP行业的发展产生一定影响?高速发展的阶段是否会过去?
巴曙松:监管的目的并不是限制发展,实际上是为了控制风险,保证健康发展。财政部发布的一系列文件是为了“遏制隐性债务风险增量”,国资委的文件则是为了“防范经营风险”。未来监管部门对PPP发展过程中所产生的地方政府债务风险以及参与对象方面的监管会更加全面、严格,PPP行业的发展也会更加规范化。PPP模式仍将是地方政府合法合规进行基础设施建设的一个重要方向。
我国PPP行业由开始的粗狂扩张迈向规范发展,短期内发展速度受到抑制是不可避免的,基础设施投资规模的扩张也会放缓。但从中长期来看,规范化有利于PPP行业的持续健康发展,有助于规范基础设施融资渠道。(完)
文章来源:中国财富网2018年4月2日(本文观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法,不代表任何机构的意见和看法)
本篇编辑:苏华清