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作者简介：金军平杭州城投建设有限公司
引言
2014年以来，财政部、国家发改委相继出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金﹝2014﹞76 号），《发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资﹝2014﹞2724号）等文件，紧随各部委和各省纷纷出台“政府和社会资本合作（PPP模式） ”相关文件及通知，引来“PPP热”，在政府方和社会资本方合作的同时也暴露出很多问题，比较突出的一个问题就是政府方的履职义务问题，要顺利推进PPP项目和完成项目投资预期目标，离不开政府方的积极配合和按照合同约定的履行义务。
本文从作者亲身经历来谈谈“社会资本方如何有效监督政府履职义务”，供同仁们评头论足，起到抛砖引玉之功效。
关键词：PPP模式 履职义务 风险 监督 引导
一广义PPP模式分类
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：
1、建造、运营、移交（BOT）
私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。
2、民间主动融资（PFI）
PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
3、建造、拥有、运营、移交（BOOT）
私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。
4、建设、移交、运营（BTO）
民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。
5、重构、运营、移交（ROT）
民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。
6、设计建造（DB）
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
7、设计、建造、融资及经营（DB-FO）
私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。
8、建造、拥有、运营（BOO）
私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。
9、购买、建造及营运（BBO）
一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）
10、只投资
私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。
二政府履职义务的划分
PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。下面从PPP通常模式来对政府职责进行划分。
1、前期履职义务
1.1 PPP项目实施方案编制及批复。政府方实施机构应委托专业咨询单位编制实施方案，实施方案应得到同级人民政府的批准，未经批准不得实施该PPP项目。
1.2 PPP项目物有所值、财政承受能力评估报告编制及批复。政府方实施机构应委托专业咨询单位编制物有所值报告和财政承受能力评估报告，并报同级财政等有关部门批准，未经批准不得开展项目。
1.3 纳入政府本级财政年度预算和中期财政规划，并经同级人大决议通过。
1.4 项目用地征迁、农用地转国有建设用地、项目立项、项目可研、项目用地（含土地证）及规划、项目环评、项目方案设计及评审、项目设计及图审、项目水电接驳等手续的申请、办理并经政府相关同级部门批准等。
1.5 项目投资估算、概算委托编制及批复。
1.6 授权政府本级下融资平台公司或者国有控股公司和社会资本方成立项目公司，按照合资协议注入其应承担的注册资本金。
1.7 勘察、设计、监理的委托和合同签订，并负责与项目公司签订三方协议和授权项目公司对勘察、设计、监理的监督与管理和服务费用支付权。
2、建设期履职义务
2.1 负责协调施工临时占用土地，负责协调临时水电接驳和开户。
2.2 负责设计变更、功能变更等施工过程中变更的确认。
2.3 负责材料品牌和样品的确认，负责市场询价和认价的确认，即认质认价的确认。
2.4 负责施工方案和专业设计方案或者二次深化图纸的确认。
2.5 负责协调外围关系，如村民关系、专业管线、城管、环保、规划、质监等关系。
2.6 负责工程建设其他费和工程建安费支付额的确认，以计算利息。
2.7 负责项目跟踪审计的委托，负责预算财评相关工作的推进。
2.8 协助施工许可证的办理。
2.9 协助项目竣工验收相关工作。
2.10支付建设期间建设利息和工程建设其他费本金和利息（根据不同项目合同会有所不同）。
3、运营期履职义务
运营期履职义务主要是“可用性付费”、“政府补贴”以及运维绩效付费。对于社会资本方来说是核心也是重心。
三政府履职义务的风险分析与控制
政府方作为PPP项目合同的一方，如果其不能按照合同履行合同义务或者不能积极有效的履行合同义务，都会对项目造成严重的影响，甚至会导致项目中止、乱尾，因此作为社会资本方应对政府履职义务风险进行分析，提出应对措施，促进项目良好运行。下面从项目各个阶段对政府履职义务所可能出现的分析进行分析并提出相对应的措施。
1、前期履职义务风险风险分析与控制
对于政府方来说其大部分履职义务集中在项目前期阶段，下面列表进行分析：
前期履职义务风险风险分析与控制 （表3-1）
前期履职义务风险风险分析与控制（表3-1续）
2、建设期履职义务风险分析与控制
建设期主要履职义务风险分析与控制 （表3-2）
3、运营期履职义务风险分析与控制
运营期履职义务风险分析与控制（表3-3）
四对政府职责做好引导服务工作
与其说如何有效监督政府职责，倒不如说如何积极做好引导政府履行职责，在政府履行职责中做好服务工作。
1、做好统筹策划，服务于政府
帮助政府方梳理其义务清单，建立义务清单计划提交给政府方，在政府履行义务前15天以前再次书面提醒政府方以确保其义务及时履行，在政府方履行义务过程中如果涉及技术和专业业务问题在技术上和业务上协助政府方处理有关事务。例如帮助政府方编制征地拆迁计划、政府方前期有关单位采购计划、证件办理计划等。
2、组建科学合理决策体系
2.1认质认价小组
PPP项目大部分是打包工程，在招标社会投资人时图纸还未出来，甚至有的连设计方案都没有，只有可研对应的投资估算，投资造价计价原则往往是依据清单计价规范、当地定额及费率标准，当地材料信息价以及PPP项目合同，这种计价模式（方式）有一定的局限性，例如信息价不能包括所有材料，信息价失真，严重低于市场价，在这种情况下，需要对很多材料、设备进行认质认价，因此认质认价是投资控制风险中一项非常重要的工作。
为做好认质认价工作，需要社会资本人（SPV公司）组织协调成立认质认价小组，并制定工作流程及有关制度以推进认质认价工作，避免因某项材料或者设备由于价格、品牌（质量档次等）迟迟不能确定而影响整个项目的推进，既影响投资方的利益也影响政府方的声誉和社会效益。
认质认价小组在项目启动时或具备条件时应尽快成立，组长由政府方实施机构领导担任，副组长由SPV公司总指挥担任，成员由政府财政部门人员、施工方、监理方、造价咨询机构组成，人员总数控制七人（含）以内。
社会资本方应对需要进行认质认价的材料、设备进行全面梳理，并提前做好市场调研工作，收集有关资料，条件具备时及时提交认质认价小组进行审核。
2.2决策领导小组
一个项目能否按照既定目标实现，很大程度上受组织构架是否健全、运行是否畅通的影响，对于PPP项目来说，错综复杂的各方关系（政府方领导、政府方实施机构、政府方有关行政主管部门、参建五方主体、各种咨询单位等）更是如此，如何把错综复杂的关系通过建立组织构架来系统的为项目服务显得额外重要。
从目前PPP项目管理瓶颈来看，前期拆迁、证件手续、设计工作、认质认价受政府方影响较大，那么就该几项工作成立PPP项目领导办公室，下设四个小组，主任由分管该项目的政府方领导担任，副主任由SPV公司总经理担任，下设四名成员，分别担任拆迁小组组长、证件手续小组组长、设计推进小组组长、认质认价小组组长。
将领导办公室和各个小组作为SPV公司的上述事项（前期拆迁、证件手续、设计工作、认质认价受）的决策和职能部门，做到高效扁平化，迅速作出决策，以利推进项目相关工作。
项目启动时，SPV公司应负责协调与组织成立该领导办公室和四个小组，制定工作流程及相关原则和制度，让相关方达成共识，共同推进项目建设。
以上是个人从亲身经历谈谈“社会资本方如何有效监督政府履职义务”的看法，请各位同仁及专家批评与指正！
