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作者简介：张芳，青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司PPP事业部总监
「 前 言 」
早起于2006年，中央财政为更科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，建立中央预算稳定调节基金，中央预算稳定调节基金起到了资金“蓄水池”的作用。2015年财政部印发的《财政总预算会计制度》对中央预算稳定调节基金核算进一步作了规定。财政部本月20日印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》，是近期财政部颁发的又一实操指南。
关于印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》的通知
财预〔2018〕35号
财政部，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：
为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，实施跨年度预算平衡机制，进一步规范预算稳定调节基金设立和使用，根据预算法等法律法规，财政部制定了《预算稳定调节基金管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
特此通知。
附件：预算稳定调节基金管理暂行办法
财政部
2018年3月20日
附件：
预算稳定调节基金管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，建立健全跨年度预算平衡机制，规范预算稳定调节基金的设置、补充和动用，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规，制定本办法。
解读：亮点在于述及为建立健全跨年度预算平衡机制制定本办法，是既《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》之后，切实推进跨年度预算的统筹协调的又一好政。
第二条 本办法所称预算稳定调节基金，是指为实现宏观调控目标，保持年度间政府预算的衔接和稳定，各级一般公共预算设置的储备性资金。各级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算不得设置预算稳定调节基金。
解读：2014年8月31日第十二届全国人大常委会会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，在《预算法》第四十一条第二款明确规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，存在多年的中央预算稳定调节基金有了明确的法律地位。首先，普及一下什么是预算稳定调节基金？预算稳定调节基金可理解为是各级一般公共预算为调剂本级政府预算年度内季节性收支差额而设置的预算周转金，各级财政通过超收、结余安排的具有储备性质的基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，以及根据预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用，其安排使用接受同级人大及其常委会的监督。这打通了将部分中央财政超收收入转至下年度年初安排使用的制度通道。本条明确预算稳定调节基金是为各级一般公共预算设置的储备性资金，也是对《预算法》响应。
而预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，本条明确其余三种预算不得设置预算稳定调节基金。
第三条 各级政府财政部门负责提出预算稳定调节基金设置、补充和动用的具体方案，报经同级政府同意后，编入本级预决算草案或者本级预算的调整方案。
解读：本条明确了预算稳定调节基金的实施主体为各级政府财政部门（也就明确了“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”，出现违规操作时便于追究行政责任），同时约定需报经同级政府同意。《预算法》约定“需要调入预算稳定调节基金的” 应当进行预算调整，“超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况” 作为本级决算草案重点审查内容，本条也约定具体方案需编入本级预决算草案或者本级预算的调整方案。
第二章 预算稳定调节基金的设置和补充
第四条 一般公共预算的超收收入，除用于冲减赤字外，应当用于设置或补充预算稳定调节基金。
第五条 一般公共预算的结余资金应当用于设置或补充预算稳定调节基金。
一般公共预算按照权责发生制核算的资金，不作为结余。
一般公共预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金补充预算稳定调节基金。
第六条 政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。
政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金。
解读：第二章主要明确了预算稳定调节基金的资金来源，明确主要有以下三个方面：一是一般公共预算超收收入，用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金。二是一般公共预算的结余资金。三是政府性基金结转结余资金。在《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》也有相关约定，笔者关注到的是约定了对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。
第七条 各级财政部门应当合理控制预算稳定调节基金规模。预算稳定调节基金规模能够满足跨年度预算平衡需要的，应当加大冲减赤字、化解政府债务的力度。
第三章 预算稳定调节基金的动用
第八条 编制一般公共预算草案时，可以动用预算稳定调节基金，弥补一般公共预算出现的收支缺口，动用的资金应当编入一般公共预算收入。
第九条 一般公共预算执行中，因短收、增支等导致收支缺口，确需通过动用预算稳定调节基金实现平衡的，各级财政部门应当具体编制本级预算的调整方案，按照预算法规定的程序执行。
解读：预算稳定调节基金在设立之初就明确是专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口，本条是讲预算稳定调节基金的资金使用。
第四章 预算科目和账务处理
第十条 一般公共预算资金补充预算稳定调节基金时，列一般公共预算支出的“补充预算稳定调节基金”科目；政府性基金预算调出资金补充预算稳定调节基金时，列政府性基金预算支出的“政府性基金预算调出资金”科目。
动用预算稳定调节基金时，应当编入一般公共预算收入，列一般公共预算收入的“调入预算稳定调节基金”科目。
解读：财政把从各级预算稳定调节基金调入的资金和使用往年遗留的结转结余资金算作收入，但从更高的宏观角度分析，通过预算稳定调节基金调入资金仅是把资金从财政的左口袋放入右口袋，算不上真正意义的政府收入。当然，不可否定的是，本条在实操层面更具有指导性和规范性。
第十一条 预算稳定调节基金的会计核算应当按照《财政总预算会计制度》（财库〔2015〕192号）相关规定执行。
第十二条 各级一般公共预算的预算稳定调节基金应当在同级国库单一账户存储。
解读：本条规定，基金应在同级国库单一账户存储，也就是说本级各部门、单位发生的支出，直接从国库单一账户支付给个人、供应商及社会资本。虽然各部门、各单位的支出权限未改变，但这建立起了预算执行的监督管理机制：一方面单一账户集中化的管理，提高了政府资金使用效率，降低成本；另一方面从根本上杜绝了在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象，促进政策资金使用信息公开化、透明化，强化了约束力和社会监督力，从源头上堵住了政府资金使用的行政干预和腐败现象。
第五章 附则
第十三条 地方各级政府财政部门可以依据本办法规定，结合本地区实际，制定本地区预算稳定调节基金管理办法。
第十四条 本办法由财政部负责解释。
第十五条 本办法自2018年3月20日起实施。
小结：在我国进行结构性改革的背景下，未来一般公共预算收入增速可能会保持在相对较低的水平，那么利用好地方政府财政结转结余及调入资金就显得尤为重要，尤其是当下PPP模式实施的项目总体量惊人，PPP合同约定的政府跨年度财政支出责任需纳入中期财政规划，各级地方政府的财政持续支付能力是PPP参与各方都非常关注的焦点。笔者相信本文的颁布与实施，进一步提高了财政超收收入安排使用的规范性，也将会有效促进PPP模式的规范实施和运作，进一步保障了政府在项目全生命周期内的履约能力。
（说明：上述解读仅代表作者本人，不足之处请多批评指正。）
