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经济观察报 汪利娜/文
在十三届全国人大一次会议上，总理在政府工作报告中提出“要深化财税体制改革。健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”。财政部副部长史耀斌也对房地产税征收的目的、征收的对象和范围、计税的依据和标准，及推进的程序和步骤做了具体说明。
开征房地产税已是大势所趋，只是时间早晚的问题。有关房地产税的一些关键问题，笔者认为有必要进一步厘清和商榷。
为什么要开征房地产税
一提到房地产税，普遍的观点认为，其主要目的是为了抑制高房价。
而史耀斌的表述是“房地产税的主要作用就是调节收入分配、筹集财政收入”。这表明开征房地产税的目的不是简单地为了抑制房价。
道理很简单，房价的高低最终由供需关系决定，而影响供需关系及房价的因素很多。国内外的经验均表明：房地产税对房价影响极其有限。国外有百余年征收房地产税的历史，但并没有抑制房价的上涨和房地产泡沫的破灭。
中国房地产市场的实践也表明，政府的政策对住房市场的供需关系及房价有着决定性的影响力。
每每为保增长出台的经济刺激政策都会带来房价的跳涨；“招拍挂”为土地财政提供便利；货币政策也是房价变化的动因。
2016年房价飙升与货币超发，居民加杠杆密切相关。如今居民从怕负债到高负债，居民杆杆率按BIS的数据已高达47%。按国内相关研究，2017年居民总负债达45.5万亿元，占GDP的比重从2013年的30.7%上升至55%，其增速之快已超过2008年美国金融危机前居民债务的增速。
居民负债的成倍增长必然带来房价翻番，一线城市有房的居民都被千万元化了。短期内高杠杆拉动房地产企稳和经济的增长，但高负债、高杠杆的潜在金融风险不可小视。
尽管中国居民负债占GDP比重仍低于发达国家，但考虑到国民收入分配中，居民部门份额仅占GDP的60%，这意味着居民负债占居民可支配收入的比重接近90%，居民举债能力接近极限。
更需要警醒的是，居民的高储蓄率是维系整个金融安全的稳定器。2017年居民存款余额64万亿元，持续呈现负增长，居民贷款增量超过存款增量，居民贷款占居民存款比重达到70.7%，居民开始由资金供给方转变为资金需求方。
一旦居民储蓄的护城河崩塌了，政府和企业的腾挪空间就消失了，融资成本上升对实体经济向高质量发展转型将失去有力的支撑。显然，盲目加杠杆政策不可持续。
不从根本是厘清中国住房价格飞涨的原因，仅寄托房地产税可以一招致胜是很不现实的。
开征房地产税是为了筹集财政收入
笔者认为，这一点值得商榷。
众所周知，当下中国宏观税负并不低，大口径的宏观税负即财政预算收入加上政府基金收入等占GDP的35%左右，虽低于北欧福利国家，却高于许多人均GDP过4万美元的经济发达体。这也正是近两年政府大规模减税的动因。
政府工作报告释放出“大力简政减税减费”的积极信号，将减税上升为推进供给侧改革的核心手段，可见其意义重大。
减税的范围从以往仅限于企业所得税扩展至个人所得税和进口关税等多方面。
此外，政府还要一步清理规范行政事业性收费，调低部分政府性基金征收标准，阶段性降低企业“五险一金”缴费比例，降低电网环节收费和输配电价格，降低一般工商业电价，降低过路过桥费用和清理大中介服务收费等，为企业生存与发展创造良好的市场环境。
在这样一个减税的大背景下，开征房地产税与其说是筹集财政收入，不如说是调整税种，有减有增，优化财税结构，为健全地方税收体制铺路。
更确切地说，开征房地产税不是简单增加一个新税种或多收一点税，而是对税种的调整，现有与房地产税相关和重叠的税种，如房产税、土地使用税、土地增值税、城市建设维护税、契税、印花税和营业税等有交叉重叠的部分要进行减或并的调整。
其次，房地产税即便是地方税的一个新税种，也不可能成为地方财政收入的主要来源。目前地方税收收入除上述与房地产相关税种外，还有资源税、车船税、与中央分享的增值税、企业所得税和个人所得税，还有一些非税收收入。且其征收的成本大于现存的税种。
从美国的经验看，不动产税虽占地方税收收入的70%-80%，但占地方财政总收入的比重并不高仅30%左右，中央和省政府的转移支付占总收入的35%，销售税占7%，收费收入占22%，特许经营许可（如酒牌税）和公共设施使用费和其他占10% 。
因此，中国需要什么样的税种、什么样的税收结构、中央与地方的税收收入如何分配，既不过度增加国民的税负，又可保障基本的公共服务供给，更关键的是如何提高税收收入的使用效率，让税收收入取之于民、用之于民，才是健全税收体制的关键。
开征房地产税是调节收入分配
当下能让百姓认可开征房地产税的理由就是让住豪宅、占有多套房和过度投机炒房的人多付税，这可以抑制社会的财富再分配不公。
我认同房地产税的主要目的和功能是调节财富的分配。但如何实现这一目标，可能还有许多先决条件需要审慎考虑。
首先是中国的国情。
中国城镇住房由公有制向商品化的转变不过是近30年的事情。住房制度改革不仅使广大城镇居民告别了几代同堂、住房严重的短缺，改善了住房条件，也使他们生平第一次拥有了属于自己实物资产——住房，更为中国的经济增长打造了一个全新的房地产业。
2002-2006年间，随着土地招拍挂的全面实施，地价高涨、水涨船高，房价一路飙涨。国外的房价收入比多在4：1-6：1之间，中国大城市的房价超过家庭收入的10-20多倍。
1950-1960年代出生的人赶上了房改房、1970年代出生的人赶上了经济适用房，1980-1990年代以后出生的人只能面对高价的商品房，耗尽几代人的储蓄或背负高额的负债才有了自有住房。
老百姓对住房的商品化和房地产业的发展是做出巨大贡献的。如今百姓的自有住房还没住热乎，高房价已经让人不堪重负，如果普遍地开征房地产税，前后政策颠覆性的变化，如何让百姓有更多的获得感、幸福感和安全感。
其次是官邸制改革迟迟不到位。所谓的官邸制就是对政府高级官员在任职期，为满足住房和工作需要做出的一种特殊安排，但官员对这种住房只有居住权没有产权，卸任后自动搬出。
在国外，各国根据本国的国情有都自己的官邸制。美国上至总统下至省、市长都可享受政府提供的官邸。卸任后则要搬出官邸或放弃住房补贴。德国的高级公务员都享受官邸制。总理必需入住政府提供的官邸，但各部长可灵活选择：进驻官邸或住自己的房子或租房，享受政府补贴。尽管各国官邸制有所不同，但卸任后搬出是一个常态。
中国早在2013年在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出探索实行官邸制。但改革进展缓慢。不少地方、不少官员利用手中的权利为自己建别墅、建豪宅，异地升迁频频，占居的房产多多。一些官员不仅为自己和家人多占住房，还占地建豪华的阴宅。官邸制出台有利于保证房地产税的缴纳的公平公正。
第三，房地产信息体系不健全。
开征房地产税要对城乡居民房屋产权状况有一本产权清晰、数据详实的细账。目前，统计部门和相关住房主管部门建立住房信息系统搞了好几年了，连城镇存量房的数据（面积、套数）都没有，更不要说有多少人在全国各地拥有多套住房、是别墅、豪宅还是普通住宅；在存量住房产权中多少是军产、央产、国有企业产权、私产、共有产权、小产权等。对住房的种类、数量、价值和空间分布没有准确、完整、清晰的登记和信息系统，就无法为开征房地产税摸清税源、制定合理的税率提供依据。此外，住房信息系统除产权登记外，还应包括产权变更、交易、继承和租赁等，这样才能通过重税和严信贷政策对频繁买卖住房的炒房者进行制约。
第四，按住房评估值开征房地产税。
财政部史耀斌副部长透露开征房地产税的一个细节就是按评估值计征，而不是从量计征，如按住房的面积、套数征收或减免等。的确，从价计征即参考住房的市场价格确定的评估值是国际惯例，因为住房的物理特征和经济价值最终都要反映到住房价格上，同价同税，人人平等。
需要指出的是，这可以保障房地产税的横向公平，却无法解决纵向不公平的问题，这种纵向的不公突出表现在：一是用房价收入比或房价财富比衡量，由于人们收入和财富差距的客观存在，房价占中低收入家庭的收入和财富比较高，在50%-70%，而占高收入家庭收入和财富比较低，按评估值计征税只考虑房产的价值不考虑居民家庭收入，征收房地产税产生的结果可能是累退的，导致中低收入家庭税负大于高收入家庭。二是按评估值计征常常掩盖了持有房产净资产与部分负债家庭的税负不一样的事实，贷款购房的刚需族既要还贷款又要支付房地产税的负担会较重；三是税负与收入的流量的不匹配。房地产税是对房产财富的存量征税，税负常常会出现与居民家庭的当期收入不匹配。
如何兼顾保房地产税的横向和纵向公平，既保障中低收入家庭的基本住房消费权，又要适当调节高收入家庭住房消费与投资，以达到缩小财富差距和消费差距的目的都需要在房地产税税基或税率设计中给予考虑。
几点政策建议
1、鉴于开征房地产税的主要目的是调节财富分配差距，促进社会公平，无论是立法还是地方政策设计就不要盲目地与地方财政收入多寡挂钩。一些地方税收收入不足可以通过中央和省级转移支付解决。
2、为提高房地产税实施的可行性，房地产税的征收可借鉴重庆的经验，先从高收入家庭别墅、高档住房（房产价值超过当地平均值一定比例）和占有多套住房累计价值较高的起步，这既有利于缩小财富差距，对占有土地住房资源较多和住房投机产生有效制约，也可对长期空置住房征税，以鼓励闲置住房进入租赁市场，增加租赁房供给，减少政府负担，优化资源配置。
3、加快与房地产税制相关的配套改革，包括财税体制、产权保护、信息披露、资产评估和纠纷调解机制等，提高房地产税改革的整体性、相关性和系统性，体制机制的健全才能从制度上保障房地产税的合法性、合理性和公正性。用总理的话来说就是“有恒产者有恒心，让各类产权的所有者安心，给所有合法产权所有者都吃上长效的定心丸”。
（作者为中国社会科学院经济研究所研究员）
