作者：许善达（国家税务总局原副局长）
文章来源：《经济导刊》2018年3月刊
正文
“中国财税政策对国民经济的影响”这个题目，现在是一个热点，确实也是一个重要的领域，涉及财税和货币问题。
一、美国税改以及特朗普政府施政的有效性
分析美国近期税改，对研究中国税制改革是有一定参考价值的。国内部分专家对美国的税改是有误判的。从特朗普竞选开始就对他一直是负面评价。他当总统后提出税改法案，有人认为这个法案通不过；减税法案通过后，又有人认为减税会给美国经济带来很多问题，也会遇到很多的问题，认为税改主要的受益者是美国的富人和穷人，而中产阶级没怎么受益，认为这个改革不会成功。
里根在上世纪就实行过减税，对美国经济产生的影响值得研究。
（一）里根税改效应及对世界的影响
20世纪80年代的时候，日本、德国等国人均GDP都超过美国，特别是日本已经超过美国40%左右，而且那时这些国家与美国的人均GDP差异一直在加速拉大。
但是进入90年代，日本、德国、英国等国家的人均GDP相对美国全开始落后，2014年已经下滑到相当于美国人均GDP的70%上下。①
这说明一个问题。这些西方国家人均收入相对美国开始落后的一个很重要的原因，是里根总统减税政策实施以后产生了长期效果。
原中国驻联合国的科技参赞冀复生曾经写过一篇文章，他认为出现这种状况，是因为美国在上世纪90年代信息技术取得了重大突破。上世纪80年代，日本的汽车、彩电、电冰箱对美国出口，对美国本土市场形成强大冲击，当时日本的经济实力很强，日元升值成为当时世界性的话题。冀复生认为，90年代初期美国信息技术的进步扭转了全世界的政治经济格局。美国信息技术突破造成了美国甩开日本、德国等发达国家的状态，而产生信息技术突破的原因，与里根总统减税是完全对应得上的。
美国克林顿政府时期曾经做到财政赤字为0，这是在美国历史上非常少见的一种情况。一个很重要的原因是里根政府减税政策激发了美国科技型企业的活力，从而激发了美国整体经济活力，导致美国政府收入增加。
相比政府财政盈余、人均GDP领先更为持久、更为重要的是，美国科技及其产业特别是信息技术的进步，使得美国综合国力持续领先。
美国跟很多国家的文化不一样，美国的模式是一个技术就由一个公司来做。比如因特尔就做芯片，IBM就做计算机，微软就做操作系统。但是就美国经济体整体而言，美国与其它经济体竞争是整体的领先，而非是某项技术领先。这个局面，从上世纪90年代开始，一直延续到现在。
无论是从经济历史数据分析，还是从科技进步分析，我们可以得出这样的结论：美国里根时期减税确实推动了美国信息技术的突破——这不是一般的改进，而是有实质性的结构性地提升。这就是里根总统减税政策的长期影响。
（二）各国制造业纷纷流向美国本土
当前特朗普政府又开始推行减税，但一些专家学者的分析基本都是负面的。这一类观点可以总结为：减税无助于改善赤字和债务问题，减税会使实体行业的资金流向金融行业，等等，总之评价都是负面的。远有里根减税带动美国经济和综合国力持续领先的基本事实，近有特朗普减税迫在眉睫的现实，我们必须意识到，特朗普政府的减税政策将会使美国形成一个税制的政策洼地，因为企业税负低，政策吸引力就更大。
现在的实际情况是，中国已有部分民营企业和央企去美国投资建厂。社会上曾经热议曹德旺的福耀玻璃赴美投资建厂的事情，当前比亚迪也准备去美国投资，民企玖龙纸业也要去美国投资建厂。福耀玻璃是做汽车玻璃的，在美国有市场，而玖龙纸业原是面向我们国内市场的。除了民营企业，一些央企现在也在考虑去美国投资了，例如中国建筑材料集团有限公司（即“中建材”）到美国投资做建筑玻璃；再如大型央企中车集团在美国投资两个地铁车辆生产项目，用于更新美国地铁车辆，以抢占美国市场。德国的宝马、韩国的三星等等世界一流企业，都开始准备到美国投资建厂。这一趋势甚至冲击到了劳动力成本洼地墨西哥。
就其本质，外国投资这一趋势只是较好地解决了美国的就业问题，而不是解决美国的技术进步问题。这些企业去美国投资生产主要会增加美国本土就业，降低失业人口，减少失业金的发放从而降低财政压力，同时增加税收，从而改善美国财政经济状况。特朗普在竞选时说要将美国的GDP增长率翻一番，美国现在的GDP增长率已经达到3.3%了，②特朗普又喊出要美国经济增长重回4%甚至5%的目标。其依据就是将国外的企业吸引到美国去，增加就业，推动GDP增长，从而扩大税基，促进财政平衡。
（三）减税使美高科技企业海外资本回流
特朗普减税对美国影响最大的还不仅是吸引国外资本投资制造业，而是要吸引美国高技术企业的海外资本回流。按照美国当前的税法，美国公司在海外投资赚了钱、将这笔利润拿回美国，要向美国政府上缴35%的税收。此次特朗普税改将海外利润汇回的税率降低为最低甚至是8%，减掉了三分之二以上的税，将吸引许多美国公司在海外留存的利润和资本回流到美国本土。
这个动向是非常最值得关注的。首先，这类资本回到美国，既不会投资劳动密集型企业——不可能去生产鞋袜等日用品，也不会投向普通资本密集型企业——比方汽车玻璃、建筑玻璃、轻轨车厢之类。美国的海外资本回归本土之后，会大幅度增加对高科技研发的投资。因为美国在海外获取高额利润的企业，除了一些金融机构之外，主要是科技领先的企业。比如微软，已经开始准备把海外的利润拿回美国去投资科技研发。当前，美国很多高科技技术都处在一种萌芽状态，而回流的资本会大大助力其发展。这个动向是最应该高度关注的。
比如，英特尔和IBM正在研发的量子计算机技术。该技术可能成为新的一个科技突破台阶，如果美国的量子计算机技术登上了这个台阶，对美国的政治、经济、文化、外交都会发生深刻影响。这里有一份材料，比如破解一个密码，对现在的计算机技术而言是100年的工作量，对量子计算机技术而言只是以秒计的工作量。一旦量子计算机的能力进入实际应用，所有的信息安全系统（金融账户系统、军队武器系统、个人身份社保系统，等等）都需要重新设计。这种技术进步的冲击影响绝不是企业多挣多少钱，政府多收多少税的问题，IBM公司已经宣布造出了量子计算机的原型机，因特尔公司预测5到7年内量子计算机就可以达到商业工程规模。尽管我们经济研究者无法对量子计算机技术做特别精准的评估，但毕竟这不是一个非常小概率的事件。
这才是美国资金回流以后可能产生的后果。中国的钱、韩国的钱、德国的钱流往美国起不到上述作用。对此，我们要有应对的考虑。我们的视野不应该只是局限在财税、就业等经济领域，应该看到减税政策对科技进步的巨大推动作用，以及对国际经济、政治、文化等格局的重大潜在影响。
（四）特朗普政府的施政能力高于预期
目前，国内有些专家当前美国政府政策的负面影响估计得很严重。对特朗普政府推行的减税政策，我们既要看到它对美国本土确实有一些负面的影响，但也要看到其对美国的科技水平、综合国力存在潜在的正面影响。当年里根的减税政策也遇到一些困难，天下没有一项政策的推行没有困难和问题的，哪个国家都一样。美国减税有助于解决就业和经济发展问题，但是核心问题是有助于推动科技进步。
特朗普上台后，他那些根据竞选口号提出的法案在做了某种程度的修改以后，都在一个一个通过。包括穆斯林移民政策，一个地方法院把它封杀了，后来修改了两条，现在已经在全美推行了。美国和墨西哥的边境隔离墙，一开始说工程浩大，后来有人提出来做成一个光伏墙，变成投资，还能发电，现在也开始建了。减税是特朗普的一系列施政方案之一，特朗普上台以后，他所提出的东西，在政治上经过一番讨论，折中、让步以后，大的框架都是按照他的主张在推行。因此，对于特朗普政府施政的有效性，应该对其可能产生的积极的一面给予更多的关注。
二、中国宏观税负问题
党的十八大以后，新的决策层提出很多经济战略上的政策，这里集中讨论财税方面的问题。
（一）降低宏观税负
十八届三中全会对于财税方面的重要决定之一就是“稳定宏观税负”。大体看，有关专家对宏观税负有三种不同的看法：
第一类看法认为，我国的宏观税负还较低，国家应该提高宏观税负，理由是我国人均GDP已达8000美元，政府可以多集中点资源来办大事。第二类看法是应该维持当前的宏观税负水平。第三类看法认为我国当前的宏观税负已经比较高了。
很多人根据三中全会决议“稳定宏观税负”的提法，坚决反对认为宏观税负偏高、应该降低的主张，用各种数据证明我国宏观税负不高。我是主张我国宏观税负偏高应该降低的。我认为当年提出稳定宏观税负的提法，更多的是决策层出于需要有个观察和判断期的考虑，而不是认为当时宏观税负水平合适的判断。宏观税负的问题太大，上涉及国家的开支、收入，下涉及到企业、个人的投资、消费、储蓄等决策，所以要对宏观税负水平高低做出一个全面性的判断是需要一段时间来观察、判断的。
十八届三中全会之后，决策层开始逐步部署经济战略的调整，以2015年12月的经济工作会议提出供给侧结构性改革为标志。供给侧改革执行半年后，2016年7月，政治局开会做出了降低宏观税负的决定。通过一段时间的观察和思考，决策层再做出这个判断——就是认为我们的宏观税负偏高了。这是一个重要的信息。
2017年5月份，全国政协俞正声主席组织了一次政协的调研，研究内容是税收的“营改增”，税负问题的调研是俞主席提出来的。当时，有一些专家认为营改增以后不能减税了，只能减费。针对这种错误的认识，8月份政协开会，俞主席在总结讲话中强调，“营改增”并没有全面完成政治局提出的“降低宏观税负”任务，还需要继续采取措施来推进这一任务的实现。
2017年底开财政工作会议，财政部长肖捷提出继续减税降费，国务院在最近几次的常务会上讲到这个问题的时候，仍然强调应该继续减税降费。
最近，一些不赞成降低宏观税负的专家又出现另外一类声音：继续减税的前提是先减支出，如果减支出的方案不完备，减税的政策就需要慎重。
（二）关于宏观税负的两个政治判断
我认为，宏观税负水平高低不仅是经济判断，更重要的是一个政治判断。
第一，我国宏观税负水平高低是政治判断。这种判断不能脱离中国的实际国情。简单收集一些国外的税负数据，然后进行比较，得出中国比外国的宏观税负水平高、低或者差不多的结论，并据此判断中国的宏观税负水平应该是多少，上述方法作为一个学术比较研究是可以的，但在国家制定大政方针的时候，将此当作决策的依据是不成立的。
中国的宏观税负是要支撑政府施政方向的，宏观税负取决于政府要干什么事。有的事要重点扶持、花钱多，有的要从企业多拿或少拿钱，这都是有政府目标的，是一个政治判断。所以，将视野局限在同美国、英国、北欧、日本等发达经济体的宏观税负水平比较，以此判断中国宏观税负水平的高低，是不符合当前中国特色社会主义生产力发展阶段的。而且，中国现阶段的社会主要矛盾与西方发达经济体的社会主要矛盾并不一致，中国应该结合自身实际情况，综合对未来若干年的各种收入支出的各种预判，才可以得出目前中国的宏观税负水平底是高还是低的判断。
第二，中国的改革，往往要牵涉到利益关系的调整，但不能等到完成全部利益调整方案设计才推行改革。
改革是难以预期的，在当前减税这件事情上，没有拿出支出减少的成熟方案就不能做出减税的决策，这个逻辑不成立。我们不能以这种方式作为我们研究和推动这项工作的前提条件，减支作为减税的配套是一个要研究的问题，但是不能作为前提，否则就意味着反对现在决策层的降低宏观税负的决定。
（三）作为减轻企业负担的减税措施：“营改增”
“营改增”全面推行的第一年，减税规模达到了7000亿元，但根据调研结果，企业的获得感并不强，主要原因有两个：
1.增值税比营业税的征收率提高。同样一个经济活动，征增值税漏税少，而征营业税漏税多。这是增值税与营业税自身特点差异决定的——征收营业税的时候，税基是企业的营业销售额，上游供应商是否交税与企业经营者无关；但是企业缴纳增殖税以后，如果不从上游供应商处拿到增值税发票进行抵扣的话，等于替上游供应商多交税。所以，增值税的监督方除了税务局以外，上下游企业之间也进行监督，这就大幅度提升了征收率。这就很好的解释了营改增之后不少企业获得感不强的部分原因——过去营业税漏税多，现在增值税漏税少了。
2.我国的增值税存在不规范问题，导致留抵税款激增。规范的增值税（例如欧洲的增值税）应该是每个月销项减进项，正的企业向税务局交税，负的税务局向企业退税。而我国则是正的交税，负的不退税，不退税等于预缴，形成留抵税款，等企业以后有销项再进行冲消。企业投资在营改增以后，增值税进项税款大幅度增加，因此，这几年留抵税款激增，企业投资中的预缴税款激增，当然也就减弱了“营改增”的减税效果。
综上，征收率的提高和留底税款的巨额增长，使得“营改增”的减税效果被减弱，导致很多企业所谓的获得感不强。
三、当前中国降低宏观税负的迫切性
2016年7月政治局降低宏观税负的决定至今已经一年多了，尽管已经取得了进展，并没有全面完成降低宏观税负的任务，还存在很多要继续做的工作。以下从增值税、企业所得税、社保费率、个人所得税、住房价格、企业集团集中汇总纳税这六个方面进行降低宏观税负的具体措施分析。
（一）增值税
我国增值税规范化问题的迫切性比过去增加了。
1、经济亟待转型。我国经济正在转型，不再将劳动密集型企业作为发展方向，也不是“4万亿”时期，那时企业对科技创新的动力不足，只要有贷款就上项目，就能从市场中获利。
经济转型可以从两个方面去把握：一方面，劳动密集型企业关闭或外迁。不仅是生产鞋袜的企业，就连某些生产电子产品的企业也外迁或者倒闭了。例如，现在手机拍照功能强大了，数码相机市场萎缩，苏州的一家几千人的数码相机厂关门。最近苏州又倒闭了一家几千人的电子器件厂。面对这种情况，商务部曾引导这些准备外迁的企业去土地、劳动力都便宜的内地办厂。但是由于物流成本太高，整体效果不佳。另一方面，低技术水平造成环境污染的企业必须淘汰。地条钢压缩产能达到1亿多吨，诸多小水泥厂、小玻璃厂等高污染落后产能肯定是要淘汰的。而经济繁荣，社会要稳定，那么就必须依靠技术含量高的知识型、创新型企业。
2、税制阻碍经济转型。我国的经济转型，要求增加经济增长的技术含量，要鼓励科技创新。但我国现行税制很多因素还不适应科技创新战略。
比如留抵税款的问题，这是历史条件局限所造成，留抵税款不是一个好的政策，因此最近对一些重要的企业，比如大飞机、飞机发动机等已经将留抵税款政策改成退税了。
现有的不规范增值税施行的留抵税款制度，实际上已经对于资本密集型、研发与生产销售周期长的国家重点发展高科技企业产生了很大的负面影响。因此，
比如大飞机项目，大飞机到现在还没有完成研制阶段，产品还没有销售，已经消耗数百亿资本金。如果继续按照现行当前进一步深化税制改革、降低宏观税负的工作，应该最优先调整不规范的增值税制度。增值税制度，等于对大飞机项目资本金投资的每个环节征税——盖房子11%，买设备17%，买材料17%。这个项目是纯粹的国有资本投入，需要持续投资十几年，取得试航证也需要相当长时间。对于这种国家战略重点项目，应该对它给予足够的支持，支持其尽快占领市场，而不是按照现在的增值税制，对其投资一边收税、又一边补充资本金，这只会增加它的经营成本和管理成本。因此，国务院已经批准改成退税了。
另一个例子是航空发动机，从提出任务到研发成功再到销售出去，周期非常长，美国的研发周期长达15到20年。我国的航空发动机科技相对落后，销售难度更大、回款周期更长。如果按照现行增值税制，会形成大量的留抵税款，加重企业和国家投资负担，不利于我国航空发动机产业缩小对欧美国家的技术差距。所以对航空发动机也改成了退税。
从总体上说，不规范的留抵税款制度还迫使企业增加负债总额，提高了企业资产负债率，与我国降低企业杠杆率的决策相悖，不仅如此，企业还要为这部分预缴税款承担利息支出的财务成本。按照一万多亿留抵税款来估算，给企业增加的财务成本也要上千亿，所以，这项改革不但减轻企业税收负担，还可以降低企业杠杆率，降低企业财务成本，改善企业利润水平。
同时，留抵税款作为预缴税款相当于政府负债。上万亿的留抵税款虽然是存量，但已经占有每年增值税收入相当高的比重。特别是营改增之后，留抵税款增速很快，这个政府负债的“堰塞湖”的风险泡沫膨胀速度很高，对未来增值税收入的威胁逐年增大，不尽早消除此风险泡沫，一旦溃坝，危害极大。而且这笔上万亿的政府负债并没有计入政府负债所形成的杠杆率统计之中，就更需要我们对此给予足够的关注。
（二）企业所得税
根据最近的调查，企业所得税上有两项因素比较重要，应该考虑。
1、折旧率。折旧的本质是回收投资的速度，现在主要发达国家一直在提高折旧率，鼓励企业能够更早回收投资。提高折旧率也是为了鼓励企业技术更新。特别是特朗普允许不动产以外的机器设备当年全部所得税前列支。这项政策大大提高了投资者回收投资的速度。我国折旧率偏低的压力加大了。
2、研发费用税前加计扣除。研发费用税前加计扣除比率。我国2008年税法规定的这个比率是150%，即如果企业研发投入100万元的话，税前按照150万元扣除。但根据我们的调查，不少发达国家税前抵扣都比我国高，从200%到300%不等，研发费用抵扣比例越高，越有利于将利润留在企业内部，越鼓励企业向研发投入。当前中国企业研发占比很低，与美国企业研发占比相比差了三四倍。研发是一个长期积累过程，那种少花钱还能办成大事的思想在政府支持企业创新上不可取，因此对企业研发的支持力度还应该继续加大。
（三）社保费率
现在按照全国的规定社保费率是40%，但允许收支有结余的地方适当降低。根据我们的调查，诸如广东、浙江都是25%，但东北地区，除了五险是40%，原来的企业福利费（例如取暖费、洗理费等等），仍然由企业负担。因此，形成了广东25%、东北40%还要多的劳动力成本不均衡情况。
现在社保基金理事会是储备性质的，国务院日前印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》不是储备性质，而是收支领域。尹蔚民部长最近的讲话也谈到了基本养老要实施全国统筹，类似东三省这类收支差额大、老国企多、退休员工较多的地区需要一定的全国统筹协调能力。当前我们国家40%的社保费率是偏高的，未来应当下调，因为这是劳动力成本一个重要的组成部分。（编者注：国务院已经决定，中央按地区类别分别承担10%，30%，60%，80%社保支出，向全国统筹迈出了实质性一步。）
（四）个人所得税
工薪的个人所得税也是企业反映比较集中的问题。我国现行工薪税率达到了7级，最高的边际税率是45%。反观特朗普税改，将税率缩减为3级，最高边际税率下降至35%。中国的个人所得税结构实际上在一定程度上限制了对海外高级人才的吸引力。
根据我们调查的一些大企业所掌握的资料来看，这些企业想从海外招募高水平人才，但当前国内的个人所得税课税较重，企业在国内支付薪酬的负担沉重，甚至支付不起，于是企业就在香港成立一个公司，这类公司很重要的一个职能就是发高薪工资，将高级人才的工资发到香港的这个公司里，因为香港是15%的税率，企业用这种办法来降低劳动成本。这不是个别现象，已经有很多高科技企业在香港成立上述所谓的公司。
今后高水平人才这类劳动力肯定越来越多，劳动力中农民工比例一定会降低，这是必然趋势。不管是高水平人才的高薪，还是农民工的薪酬，本质上都是劳动所得，因为技术、管理能力，都是劳动的一种体现形式。因此，不能对工薪的个人所得税赋予太多的收入调节功能、而将最高边际税率与发达经济体拉开差距，减弱自身对人才的吸引力。
（五）房租房价
劳动力成本中房租房价的因素不可忽视。现在的高房价高房租，已经成为我国高科技企业劳动力成本中间一个重要的因素了。最典型的一个案例就是2017年一季度深圳的房价上涨，华为这样的好企业都感到了巨大压力。华为应对深圳房价上升的策略是将一部分机构搬到东莞的松山湖水库去了。连深圳华为这样的企业都因为高房价撑不住，对其他高科技企业的负担恐怕更重。
根据在广东调查掌握的情况来看，广东省将工业用地批给投资办厂的企业，同时允许企业将拿到的工业用地中的百分之几盖职工宿舍。这样就省去了工业用地与商住用地的级差地租成本，职工宿舍作为住房供给的价格就比较便宜了，也就间接的降低了企业的劳动力成本。
但这种做法实质上是去市场化的，将劳动力的市场化自由流动给破坏了，对市场经济有负面影响。董明珠也讲过，格力为员工准备房子是要让员工干到退休，如果员工离职，那么就收回房子。这样虽然降低了企业劳动力成本，但破坏了劳动力市场流动性，如果企业都推行这种策略，宏观经济活力就不可避免的被降低。这个问题有待进一步研究。
（六）企业集团集中汇总纳税
按照普遍规律来看，企业研发资源的集中度越高，研发的效率越高，因此很多集团都成立研究院以集中研发资源。但是我们国家的税收实务，是以法人为单位进行研发费用税前扣除的。举例来说，一个集团有下属二级、三级公司，企业将研究资源集中在集团，以研究院形式存在，这样效率最高。但是这会导致二级公司、三级公司没有了研发支出，就不能享受高科技企业的研发税收抵扣优惠政策，这就是矛盾的。例如广汽传褀就专门反映了这个问题，并希望将来政策有所调整。
经济转型应该是以研发创新为主动力，科技含量提升了经济发展也就更可持续了，这样应该是鼓励集团化、集中化发展的，那么如何解决集团和二、三级法人机构之间的研发与税收优惠的矛盾？如何解决集中纳税的税款在各分支机构所在地分配的问题？这都需要总体设计。
①相关统计和整理工作是北大林双林教授团队完成。
②特朗普竞选时，美国的经济增长率在2%以下。
