国研视点 马名杰
近十年来，互联网和大数据等数字技术及创新在向经济领域快速渗透的同时，也迅速向公共服务领域延伸，引发了公共服务的数字化和市场化。在这一过程中，我国一些政府部门与企业在公共服务领域积极互动，形成了外包、合作、补充、替代等多种关系模式，提高了政府行政效率和公共服务能力，对公共服务领域的政府职能转变产生了深远影响。更重要的是，在数字技术创新和商业模式创新（以下简称“数字创新”）的驱动下，一些传统意义上的公共服务属性开始发生变化，一些公共服务的涵盖范围有缩小趋势。
在公共服务领域的数字化转型过程中，部分领域出现市场化趋势，其范围有可能进一步扩大。在数字技术及其商业模式和业态创新的推动下，公共服务领域的政府与市场关系正被重新塑造，数字技术正成为创新政府治理的新动力，政府开始从公共服务的直接提供者向服务的合作者或监管者转变。
数字创新推动公共服务市场化的几种模式
政府部门在探索公共服务数字化的过程中，形成了一些基本模式，以及不同的政府与市场关系。
第一，政府利用数字技术提升公共服务效率。
这是数字技术影响政府和公共服务的一种最基本和最常见的方式。如，电子政务和数字政府建设、市政基础设施的数字化，以及将大数据用于政策分析等。在这种情况下，公共服务仍由政府部门提供，其基本属性不变。
第二，政府业务外包。政府业务外包是公共服务运营模式市场化的一种类型。一些政府部门将原本由公共部门运行的业务委托给企业运营，即运营模式从“政府所有政府运营”（GOGO）转向“政府所有合同商运营”（GOCO）。但数据等资源的产权仍归政府所有，如一些城市委托企业开发和运营城市管理数字化平台等。
第三，公共部门与企业形成合作伙伴关系（PPP）。有的政府部门利用企业在数据资源等方面的优势，采取利益共享、风险共担的合作机制，丰富了公共服务内容，提高了服务质量和效率。如，杭州市交通局与阿里在2016年合作建设“城市大脑”项目，探索将阿里云应用于城市交通管理系统。一年来，试点区域道路平均延误降低15.3%，出行节约时间4.6分钟。又如，腾讯与原国家工商总局竞争执法局开展战略合作，探索创建无传销网络平台等。合作伙伴模式下的数据产权可由政府或企业所有，但公共服务的性质并没有发生变化，取得了较好的社会效益。
第四，商业服务对公共服务部分替代或作为补充。在一些领域，基于数字技术的商业模式创新开始对政府提供的服务进行部分替代，一些准公共服务部分转化为商品。如，科研仪器设备开放共享平台多由各级政府投资，事业单位运行。近年来，一些民营创业企业投资建立营利性互联网平台，采取“线上+线下”的模式提供有偿服务，形成了政府投资和运营为主，民间资本投资运营为补充的科研仪器设备共享服务供给格局。
第五，商业服务完全替代准公共服务。在城市公共交通等领域，一些公共服务的范围和性质已发生根本变化，传统上由政府提供的公共服务已成为商业服务。如，民间资本投资经营的共享单车完全替代了政府投资、国有企业经营的城市公共自行车出行系统。前些年，国内一些城市投资上亿元建设公共自行车系统，但由于费用高和网点少等原因导致使用率不高。共享单车则采取分享经济模式，以市场需求为导向，短时间内迅速改变了人们的出行方式。在实现商业目标的同时，共享单车也实现了政府追求的绿色出行和疏解交通拥堵的公共目标。
第六，创新者进入行政垄断行业。公共交通和广播电视等公用事业领域并不属于严格意义上的公共服务，更多受到行政垄断保护。一些新兴的商业服务利用数字技术和商业模式创新进入行政垄断行业，促进了这些领域的市场竞争。如，网约车、互联网媒体和微信的出现打破了出租车、传统媒体和传统电信服务的垄断地位。
公共服务数字化市场化的特点及其影响因素
以数字创新驱动的公共服务数字化市场化对政府职能产生了直接影响，其影响对象不仅包括政府职能部门，还包括事业单位和国有企业等准公共部门。
（一）数字技术和数字创新的影响不同
数字技术有助于提高政府内部效率，也能够降低政府获取信息的成本，提高公共决策的质量。但某些部门可能因此而过度介入到本该由市场发挥决定性作用的领域，导致政府越位。因此，数字技术可能由于被误用和滥用对政府与市场关系产生负面影响。
数字创新则不同。基于数字技术的商业模式创新和业态创新等可以改变某些公共服务的属性，使其“有利可图”，让市场提供服务变得经济可行。数字创新的负面影响往往来自公共服务过度市场化和政府监管不到位导致的社会福利损失。
（二）服务可盈利性是关键
商业可行性是决定服务或产品能否商业化的关键因素。公共服务的一个重要特征就是难以定价和盈利，一旦改变这一点，一些公共服务就可能市场化。数字创新就是通过让某些公共服务定价和收费变得可行，从而使服务具备了可盈利性，从而打通了公共服务转化为商品的渠道。如，网约车和共享自行车正是利用了消费需求规模大、支付意愿和能力强等特点，通过技术和商业模式创新，对原有的出租车和公共自行车系统形成了部分甚至全部替代。可以预期，人工智能技术一旦具有可盈利的商业模式，使某些公共服务变得可定价和可盈利，就有可能成为驱动公共服务数字化转型的新动力。
（三）利益冲突决定制度成本
除了经济上的考量，制度成本也是决定公共服务能否市场化的重要变量。利益冲突越少，公共服务市场化的制度成本就越低，反之亦反。在公用事业等行政垄断领域，创新者的进入会对垄断企业构成威胁，也会影响既有的就业群体。如，网约车对出租车行业有较大冲击，其发展受到的阻力就较大。在国外也是如此，英国伦敦市就取消了优步（Uber）的运营执照。在利益冲突较少的领域，原有的公共服务就相对容易被商业化的服务替代。如，共享自行车的初期发展就非常迅速。
（四）积极影响和挑战并存，未来前景仍有不确定性
公共服务数字化市场化有诸多有利之处。一是改善了服务的经济效益，减轻了政府部门的财政负担，促进政府部门“瘦身”和转型。二是提高了服务效率。企业在某些服务的提供和运营方面拥有更专业的技术和能力，且更有动力去降低服务成本，承担市场风险，可以更经济地提供服务。三是具有潜在的社会效益。公共服务市场化有利于促进先进技术的应用和扩散，鼓励创新，促进竞争；有利于环保和可持续发展等公共目标的实现。总的来看，公共服务的数字化市场化有助于提高政府效能，促进政府与民间资本的合作。
但公共服务的数字化市场化也形成了一些新挑战。公共服务领域更多涉及公众利益和公平问题，市场化过程中潜藏着寻租、垄断、服务质量下降和信息安全等风险。政府监管不到位会降低公共服务质量和均等化水平，甚至形成新的垄断。因此，政府监管的工具、方式及其有效性就越发重要。
公共服务应由更低成本、更高质量、更高效率的方式和主体来提供。但公共服务市场化的重要前提是可交易和可盈利，一些不同程度实现商业化的公共服务（如共享单车）是否具有可持续的商业模式还有待观察。此外，政府理性放权和扩大干预的动机和矛盾将一直存在。
建立公共服务领域的新型政府市场关系
在中国改革开放的进程中，自上而下的政府推动与自下而上的市场拉动始终在共同作用。强大的市场和创新力量会驱动经济社会变革，但其动力的充分释放有赖于政府改革的推进。两种力量的有机结合有利于政府职能转变和经济体制改革的深入。公共服务领域的数字化变革并非意味着政府简单放权，而是需要政府转变角色，加强作为创新环境营造者和服务监管者的责任和能力，建立数字经济时代的新型政府与市场关系。
一是积极采用数字技术，提高政府效能；促进和落实政府数据开放，充分实现公共数据资源的经济社会价值。二是积极探索和开展公共服务领域的业务外包，以及政府与社会资本合作等模式创新，努力提高公共服务质量和效率。三是放松经济性监管，加强社会性监管。一方面要引入竞争机制，积极利用创新和市场力量推动公用事业改革，打破公用事业领域的行政垄断；另一方面要加强社会性监管，强化对数据产权、消费者权益和公共安全等保护，确保服务质量和公共目标的充分实现。
（作者系国务院发展研究中心创新发展研究部部长、研究员）
