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财预[2017]87号文后，纳入省级棚改计划名录棚户区改造和易地扶贫的政府购买服务项目，银行可以給实施主体提供相应的融资服务。
除此之外，其他政府类投资项目的融资，金融机构是否还有介入的机会？
本文从土地储备相关的政策、法规出发，展开土地储备项目融资探讨，并提出实践操作方案。
2016年2月2日，财政部 、国土资源部、中国人民银行 、银监会联合发文，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），文件规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
该文一出，金融机构对土地储备机构的融资至此偃旗息鼓。但“财综[2016]4号”文同时也打开了一扇新的窗户。
第七条“推动土地收储政府采购工作”的前两句内容至关重要：1、地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
文件明确告诉我们，土地的拆迁安置补偿可采用政府购买服务；土地储备前期开发可采用政府采购模式。金融机构应可以对具体项目的实施主体提供融资服务。
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1、与“87号文”有冲突？
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2017年6月，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（以下简称“87号文”），无疑在政府购买服务领域具有“里程碑”式的意义。通过“负面清单”的方式限制了“政府购买服务”范围。同时，提出了“先预算后购买”、“服务期限严格限定在中期财政规划期限内”两大措施。
87号文严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气、以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育领域的基础设施建设、储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
或许，有人马上提出“储备土地前期开发”属于政府购买服务“负面清单”。
87号文目的是正本清源，进一步强调了政府采购货物、工程、服务三者的边界，严禁地方政府“挂羊头、卖狗肉”，把工程、货物装入服务打包“出售”。
工程的归工程，服务的归服务。
没错，87号文负面清单中的“土地储备前期开发”属于建设工程，不能进行政府购买服务。但可以按政府采购工程操作。
储备土地涉及的征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿属于服务类型，不属于建设工程范围。属于服务范畴，可以采用政府购买服务模式实施。
87号文由财政部独家发布，不可能去否定由财政部 、国土资源部、中国人民银行 、银监会四部委联合发布的财综[2016]4号文。
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2、其他政策依据
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如果说大家对“财综[2016]4号”中的积极探索“政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”仍有点困惑。我们先看几个地方政府土地储备管理文件中关于购买服务和采购工程的内容。
“成办函[2017]65号”是针对政府购买土地储备服务制订的指导性文件，明确了由市国土局作为购买主体，并对购买服务内容、程序、实施主体等做了较为详细的规定，具有可操作性。
“穗府规〔2018〕4号”发布时间是2018年1月，时隔87号文半年多，广州市的地方文件不可能去和部委文件“打架”。
若觉得成都市和广州市的文件毕竟是地方政府文件，不具有代表性。
请看新鲜出炉的一份文件，财政部、国土资源部于2018年1月17日联合发布的《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号），第十四条“土地储备机构应当于每年第三季度参照本年度土地储备计划，按宗地或项目编制下一年度土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。”
故地方政府土地储备计划可针对基础设施工程建设和拆迁安置补偿服务，可分别以政府采购、政府购买服务实施。
再次强调，无论是“财综[2016]4号”、“财预[2017]87号”，或者是一些地方政府制订的土地储备管理办法，其中涉及的政府购买服务、政府采购，都是在《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等国家法律、法规的框架内制订，受这些文件的指导并约束。两份文件指导我们进一步厘清服务和工程的边界，强调预算的刚性约束。
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3、采购的内容
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土地储备计划项下，哪些属于政府购买服务范围，哪些属于政府采购工程范围？
（一）政府购买服务内容
“财综[2016]4号”中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务包括：土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
“穗府规〔2018〕4号”做了进一步细化：1、土地征收前期入户调查和模拟拆迁等服务；2、土地征收、收购相关的勘测、评估、审查和审计等服务；3、储备土地项目征收拆迁安置服务。
笔者从“穗府规〔2018〕4号”中整理的购买服务内容如下：
1）征收、收购、收回土地需要支付的土地价款和拆迁补偿费用。包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿费（含安置房建设、购买费用）、地上附着物和青苗补偿费、被征地农民的社会保障费用、管线迁改费、绿化补偿（迁移）费、拆迁补偿费和可能发生的停产停业补偿、搬迁补助、搬迁时限奖励或回迁租金补助，原为工业企业场地地块可能产生的土壤环境调查、评估及治理修复费用，以及依法需要支付的与征收、收购、收回土地有关的其他费用。
2）开展土地储备项目摸查、论证、策划、立项、规划编制等土地储备前期费用；土地储备工作中地籍权属调查、测量、土地登记、评估、工作委托、用地报批、用地结案等涉及的相关费用；储备土地管护涉及围蔽（非实体围墙）、聘请保安、巡查人员、物业公司及监控设施设备等费用支出。
结合三个文件，我们对土地政府购买服务的内容已经有了较为清晰的了解。土地征收计划中支出最大的拆迁、安置补偿费，占整个土地征收成本的70-80%，属于政府购买服务内容。
需要重点强调的是拆迁安置补偿，仅限于货币化安置或者直接向市场购买房屋的安置，不包括开工建设安置房。否则属于87号文中的“严禁建设工程和服务打包作为政府购买服务项目”。
（二）政府采购工程内容
“财综[2016]4号”的储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
“穗府规〔2018〕4号”的储备土地前期仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整、公共地下空间及综合管沟、桥涵等基础设施建设支出及上述设施移交前发生的管养维护支出。
综上，红线储备范围内需要的工程类基础设施建设，全部属于采购工程内容。
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4、采购主体是谁？
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还是看“财综[2016]4号文”第七条内容：地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
政府购买服务的采购主体应为国土资源部门；工程采购主体应为土地储备机构。为何文件中“服务”和“工程”的采购主体表述有区别？
我们根据2018年1月3日的《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号），梳理一下土地收储流程：
该文规定，储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”。
通过上述流程，我们了解土地储备机构取得储备土地合法使用权后，启动前期开发，进行“通平”基础设施建设。故采购工程的主体是土地储备机构。
但收回、收购、征收支付拆迁安置补偿阶段，不一定是由土地储备机构介入。如“成办函[2017]65号”直接明确政府购买土地储备服务的主体为市国土局。除此之外，一般国土资源局下属“征地拆迁办公室”，负责拆迁补偿的具体工作，由其作为购买服务主体也是合适的。
那么土地储备机构是否可以作为政府购买服务的采购主体？笔者认为也是可以的。土地储备机构为公益一类事业单位，系财政全额拨款单位，具有一定的行政管理职能，符合财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》 （财综[2014]96号）文件对采购主体的要求“政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”。
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5、与“棚改”购买服务方案优劣比较
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土地储备的“征迁安置补偿”政府购买服务与“棚改项目”比较，各自有哪些特点，通过下表进行比较分析。
土地征迁安置补充的政府购买服务项目，操作相对容易，不需要纳入省级棚改名录计划，征迁对象也不仅限于住宅。但期限较短，必须坚持“先预算后购买”。
《土地储备管理办法》要求“各地编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模。”
所以土地储备政府购买服务项目受预算约束，购买期限在中期规划的期限内，三年内须持续还款，会迫使地方政府在实施项目时，根据经济发展要求，科学规划，量力而行，降低“寅吃卯粮”的概率。干部的任期为五年，可大幅降低当届政府发展经济，却把债务“包袱”耍给下一届的可能。同时，地方政府在制订土地储备规划时将更为审慎，有利于盘活“存量”土地，提高土地使用效率。
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6、资金来源
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国土资源部门实施土地储备计划的政府购买服务项目，资金来源筹集主要有哪些渠道？《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）规定土地储备资金可来源于下列渠道：
（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
因此，土地储备资金主要来源于土地出让收入返回和土地储备专项债券。若土地储备专项债券作为购买服务采购资金来源的，根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），需要注意以下几点：
（1）土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理。
（2）预算编制计划经本级国土资源部门审核、财政部门复核，并经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门。
（3）土地储备专项债券的发行和使用应严格对应到具体项目，可以单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。
土地储备专项债券为财力不足的地方政府开辟了新的筹资渠道，但资金的具体使用机构应限于土地储备机构，受财政部门监管。纳入政府性基金预算管理，对应到具体项目，预算计划9月底前上报省级财政部门，和“棚改”的预算资金核实相比较，更加有章可循，有据可查。
综合上述分析，笔者认为土地储备计划项下的土地拆迁安置补偿服务，采用政府购买服务方案实施，政策上、实践上都具有可操作性。众所周知，大部分地方政府的一般预算收入只能是“吃饭财政”，土地出让收入，即政府性基金预算收入，是地方政府基础设施建设资金的主要来源。
金融机构围绕地方政府土地储备计划，为政府购买服务项下的实施主体提供融资服务，受财政预算和中期规划约束，有助于规范地方政府土地储备行为，约束地方政府“大肆举债”，“大干快上”的投融资冲动；有利于制约地方政府的“隐性负债”扩张，降低区域系统性金融风险。
2018年，政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，将从“积极探索”转变为“积极实施”。
谈PPP模式助推政府投融资体制改革和融资平台融资相比,PPP模式蕴含了物有所值评价、财政承受能力论证、全生命周期项目管理等先进的制度设计,以及社会中介机构参与、专家评议等严格的程序要求,从不同环节规范地方政府融资行为,更大程度上确保了地方政府投融资规划的合理性、决策的科学性及实施的合规性。在PPP模式下,确立了融资平台只有进行市场化转型才能参与到新一轮政府投融资体系的市场规则,倒逼融资平台通过股权结构调整、债务重组等措施,转型为具有现代企业制度、拥有独立运作能力的市场主体,有力助推了政府投融资体制改革。
——西北大学副教授 刘蕾
来源：光明日报
