近日，一份由国家发改委牵头编制的名为《加快储气能力建设责任书》的征求意见稿在业内引发了广泛关注和讨论。意见稿要求2020年底前，上游气源企业要形成不低于年合同销量10%的储气能力，城市燃气企业和不可中断大用户则要形成不低于年用气量5%的应急储气能力，同时督促各省（区、市）人民政府力争在2019年供暖季前，形成不低于保障本区域全年日均3天需求量的应急调峰能力。
业内人士测算，该政策如落地，将催生一个总投资额高达数千亿元的储气调峰建设市场。
据记者了解，在天然气持续高速发展与区域性、季节性气荒并存的当下，加速提升储气调峰能力已成业界的共同呼声，部分饱受气荒之苦的省份甚至已开始自我施压，将提高天然气应急调峰能力列为政府重要工作。但企业人士普遍认为，尽管大幅提升储气能力已成大势所趋，若配套支持政策不到位，按时按量达标压力巨大。
文丨仝晓波
中国能源报记者
强力“药方”
今年两会期间，国家发改委主任何立峰就曾表示，我国将按照市场化、法治化的原则稳步推进储、供气能力和管网建设。“争取在较短时期内达到供应本地区，特别是本城市10天左右的储气能力。同时要下更大力气建立2亿方左右的调峰机制，其中1亿方调峰能力建设由中石油、中石化、中海油等主要供气企业完成，另1亿方要落实到地方。”
有业内人士向记者解释，2亿立方米的调峰机制是国家按照冬季高峰日用气量20%的比例确定的。“2017年冬季我国最高日天然气消费量已超过8亿立方米，考虑正常需求增长，预计今年采暖季最高日消费量将突破10亿立方米。”
记者在采访中获悉，目前全国超过80%的省（区、市）已与国家发改委确定了需承担的调峰任务，尤其是那些去年经历严竣气荒之苦的地区更是积极响应发改委号召，将应急调峰能力的建设摆上重要议程。
“相较于之前的政策文件，意见稿释放出一个强烈信号，即现在国家分配给地方的调峰任务量将大幅提高，而且还要列入各市的年度考核。我们更是自我加压，在意见稿的基础上加码，要求各市以全年最高日需求量为基础完成应急储备任务，并纳入政府的年度考核。”一位地方发改委人士告诉记者。
另据记者了解，国家发改委的强力政策虽已在大部分省份进入加码落实的阶段，全国最大、全球第二大天然气消费城市北京却为此犯了难，后者也是目前仍未与国家发改委确定调峰任务的少数地区之一。记者从北京燃气集团获悉，作为北京市惟一的管道天然气运营商，该公司2017年天然气供应量达到近154亿方，全年日均供气近4200万方，日高峰气量达1亿方左右。“如果按高峰日用气量的20%确定应急调峰能力，北京至少需具备3天2000万方的应急调峰能力。但北京目前给国家发改委承诺的应急调峰气量只有800万方，两个数字差距悬殊，完成难度截然不同。”一位接近北京燃气集团的人士对记者说。
投资盛宴
国家强力推动储气调峰能力建设与我国天然气消费量的持续快速增长有直接关系。
在持续高压的环保政策驱动下，2017年我国天然气消费量攀升至2352亿立方米，同比增长17%，增量超过340亿立方米，刷新了我国天然气消费增量历史纪录。有机构预计，力度持续不减的“去煤化”将促使未来几年国内天然气需求保持10%以上增速，期间国内天然气供应将维持吃紧态势。
继2017年全国完成578万户煤改气、煤改电之后，环保部日前表态，2018年北方地区清洁能源改造工作预计将完成煤改气、煤改电400万户，加快淘汰10蒸吨及以下燃煤小锅炉，并全面启动城市建成区35蒸吨及以下燃煤锅炉淘汰工作。
“预计今年全年天然气消费增量将在250亿—300亿立方米之间，冬季天然气供应必然延续紧张态势。在旺盛需求的刺激下，基础设施大干快上是必然。”天然气专家杨建红说。
在此之前，国家发改委等十三部委去年发布的《加快推进天然气利用的意见》已提出，支持承担储气调峰责任的企业自建、合建、租赁储气设施，鼓励企业从第三方购买储气调峰服务，放开储气地质构造的使用权，鼓励各方资本参与建设和运营。接受记者采访的业内专家一致认为，《加快储气能力建设责任书》一旦落地，必将掀起国内储气调峰设施的建设高潮。
“按产量加进口量计算，目前中石油的储气能力大概在7%。根据中石油现有规划，随着天然气市场规模持续扩大，到2020年估计仍将维持7%左右的储气能力，而要达到10%的水平，还需增加百亿级以上的投资。”中国石油勘探开发研究院地下储库研究所书记丁国生说。
而对燃气行业而言，“在2017年天然气消费总量中城燃占比32.5%，约750亿方，要在2020年前实现5%的应急储备能力，需要配套建成37.5亿方的储气量。现在1万方水容积的LNG储配站储气量相当于600万方气态天然气，需要建设投资约3亿元，而要满足37.5亿方的储气要求，则需要建设约750个站，总投资在2150亿元以上。”有燃气行业权威专家向记者分析指出。
“据我掌握的信息，社会资本已跃跃欲试，目前它们主要青睐LNG接收站和LNG储备站。此外，小而快的盐穴储气库也可能会成为社会资本首选的储气调峰投资对象。”杨建红说。
达标不易
不过，要在短期之内兑现如此规模的投资，进而完成意见稿中提出的目标并非易事。
“城市燃气要达到5%的储气能力，在操作层面十分困难，5年内难以实现，海量投资只是困难之一。”上述燃气行业权威专家对记者说。
如一个1万方水容积的LNG储配站需占地100亩，750个站就需占用建设用地7.5万亩。即便不考虑立项、选址、审批、征地拆迁等因素，每个站仅施工周期就得3—4年。有燃气界人士指出，在当前城市用地十分紧张，中央又严禁占用农业耕地的情况下，要在城市周边形成较为密集的小型储罐群，势必增加城市安全管理的难度和风险。不可中断大用户如果全部建设储气设施，将大量增加安全隐患源，不仅增加安全监管难度，还会导致低效投资。
除此之外，上述专家进一步分析指出，建设储气设施需要一定的地质和地理条件，而我国相关资源不足，且城市燃气行业也不具备这方面的专长。城市燃气企业普遍规模小、资金积累少、贷款成本高，而储气设施建设投资巨大，势必导致供气成本增大、售气价格急剧上升，这意味着分散的、小规模的燃气企业只能选择小型LNG储罐，其建设成本将明显高于储气库。“建设成本和运营管理费用最终都会反映在终端气价上，这需要各级政府的在土地、规划、税收、安监等各方面的政策统筹配合，而这也不是短期内就可以协调解决的。”
对此，陕西燃气设计院原院长郭宗华提醒，应该用专业的手段解决专业的问题，解决天然气冬季调峰问题需分工负责、有序中断有机结合，不宜“大干快上”。
另有中石油人士指出，季节性供需不平衡问题，不仅仅是储备问题，市场机制也要发挥作用。“仅靠巨大的储备设施来解决季节性供需短缺问题会造成很大浪费，还会错失解决问题的良机。”
社评：储气调峰不应再是“强制”义务
伴随着供暖季接近尾声，岁末年初的那场波及全国、史无前例的气荒随之划上了句号，但关于气荒成因及其解决之道的热议仍在继续。业内普遍认可的观点是，作为调节天然气供需平衡的“中枢”，当前我国天然气储运基础设施建设明显滞后于“供需两旺”的天然气生产和消费需求增长，成为2017年天然气迎峰度冬的明显短板。而这块短板如不尽快弥补，天然气产业的持续健康发展只能是“纸上谈兵”。
纵观欧美发达国家成熟天然气市场运营经验，以必要的应急调峰能力平抑季节性消费差异，是天然气产业可持续发展的必要保障。当前全球天然气调峰应急储备能力平均水平超过10%（占年消费总量的比例），中国只有约3%。按国际经验，当天然气对外依存度达到或超过30%，相应地下储气库工作气量就需超过消费量的12%。2017年我国天然气对外依存度已高达39％，且随着我国天然气消费规模持续扩大，此数字仍将快速上升。加之管网设施能力建设滞后导致LNG接收站应急调峰作用难以充分发挥，气荒的大规模发生成为必然。在此背景下，强推储气能力建设已成必须之举。
从近期官方人士在公开场合的表态，以及《加快储气能力建设责任书》征求意见稿中透露的信息看，力求明确各方责任划分，以行政手段强力干预仍是当前决策层解决储气调峰问题的主要手段。
问题在于，当致力于还原能源商品属性的市场化改革遇到以降成本、保民生为约束的行政命令，政府和市场该如何扮演好各自角色？单纯依靠行政指令型的任务分配，能否调动各方投资的积极性，进而实现既定政策目标？测算中的数千亿元投资资金又从何而来？
解决天然气季节性供需不平衡的问题离不开储气调峰能力建设，而要解决储气调峰能力大幅提升所需的海量投资，市场化的力量不可缺位。在天然气行业强调深化市场化改革的当下，要攻克储气调峰这一影响天然气行业未来发展的大难题，首先应让市场手段和行政指令各司其职、优势互补。政府需要在“行政指令”层面尽可能创造良好的政策环境与市场条件，以提升各市场主体的积极性，并广泛动员社会力量，参与到天然气大发展中来，而不仅仅是派发任务。
具体到储气调峰能力的提升，现阶段应鼓励社会资本在“三桶油”已建接收站内增建大型储罐，或介入地下储气库的投资。如此一来，既可解决储气设施的不足，又能缓解“三桶油”的资金压力。在这个过程中，破除社会资本进入季节调峰储气设施的体制和机制障碍必不可少。在加快管网建设的同时，不仅要实现天然气管网在物理上的“互联互通”，更要实现机制上的“互联互通”，从而解决社会资本运营的储气设施如何既能“进的来”，又能“出的去”的问题。此外，还应建立健全储气调峰价格疏导机制，从而保障企业投资的合理收益。最后辅之以必要的行政和法律约束手段，确保各责任主体的储气调峰责任履行到位。
政府应该为建造储气库创造条件，但不应强制企业建库。建设储气调峰设施也不应再是强压在企业身上的、“不情愿”的义务，而应是增强企业竞争力的重量级砝码。未来，天然气市场的竞争不仅仅是价格和销量的竞争，保供能力也应成为影响企业竞争力的重要因素。基于此考虑，我国要想切实提升储气调峰能力，简单地分配任务、“大干快上”不可取，赋予责任主体履行责任的合理手段，才能“对症下药”、“药到病除”，否则就是“急病乱投医”，不仅会造成资源的巨大浪费，更会错失解决问题的良机。
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责编 | 卢奇秀
