编者按
河长制承袭了中国的治水传统，经过基层探索和顶层设计，演化为适合现实国情的环境治理制度。然而，河长制也存在很多问题，如缺乏法律基础、缺乏激励相容的内生动力、无助于解决行政区划分割问题等。暨南大学资源环境与可持续发展研究所所长张捷教授和谌莹博士在阐述了河长制的制度渊源和利弊分析的基础上，提出在流域治理中使河长制与环境政治市场相嵌套的必要性和可行性，并为此进行了制度设计。《河长制再设计：行政问责与横向生态补偿》全文发表于《财经智库》2018年第2期。
一、前言
2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，要求全面建立省、市、县、乡四级河长体系，由各级党委或政府主要负责人分别担任总河长（省级）和河长（省内各级行政区域），负责组织领导辖区内相应河湖的管理和保护工作，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化问责制度。县级及以上河长设置相应的河长制办公室，承担河长制组织实施具体工作。至此，2007年首创于江苏省无锡市的一项水环境治理行政首长“承包”责任制，就由个别地方自发形成的制度安排推广至全国，从非正式制度上升为国家的正式制度。
近些年来，对于河长制的法理性质及其利弊得失一直存在不同意见，现在中央为这项制度正名并推广之，是否标志着对河长制的质疑可以休矣？柯武刚等（2000）指出，制度变迁是一个不断试错和演化的过程，即使是强制性的新制度也需要建立在诱致性的制度变迁基础之上，否则新制度将流于形式。青木昌彦（2001）提出，制度作为一种博弈规则，实施者怎样才能被驱使去恪尽职守？只有当博弈规则是内在产生的，通过博弈参与人之间的策略互动达成博弈均衡，变得可以自我实施（self-enforcing）时，该制度才具有自我强化的效率。本文基于博弈均衡制度观对河长制加以考察，并试图通过二次设计，嵌入制度“补丁”，形成具有互补性和激励兼容的整体性制度安排（overallinstitutional arrangement）。
二、河长制的制度渊源与利弊分析
中国作为东方大河流域农业文明的代表，治水自古以来就是历代中央和地方政府的重要职能，乃至于这一职能被某些西方学者夸大为东方专制主义的经济根源，冠之以“治水专制主义”之名。根据《周礼》记载，在商周王朝的六官体制中，“掌邦事”的司空，其职责范围中已有“修堤梁，通沟侩，行水潦，安水臧，以时决塞”等治水事务。汉成帝（公元前32年至公元前7年在位）时，中央行政机构中首次设立专司治水事务的衙司——都水使者衙，但其职级较低。魏晋南北朝和隋唐时期，除了设都水监专司京畿地区的水利外，还在尚书工部设置工部、屯田、虞部、水部四个属衙，水部设水部郎中，总管全国水利事务。唐代在水利事业上的一个重大举措是形成了“中央总举、地方自营”的体制，重大水利工程由中央水部“总举”，一般水事则由地方州县自营自管。唐朝规定州刺史有“劝课农桑”之责，县令则有“敦四人之业”之责，地方治水工程的组织、水利设施的管理被纳入州县长官的职责中。农桑水利事务成为地方官政绩考课的重要内容，有力调动了州县的治水积极性，使唐代的地方水利事业得到蓬勃发展。《新唐书·地理志》记载唐代83州144县248处水利工程，署名主持人共157人，其中为州县官员者共130人，占主持人总数的82.8%。可以说，唐代规模宏大的水利事业正是“中央总举、地方自营”体制取得的成就。此制既立，唐代已降中国历朝治水，除了黄、淮、长江、槽渠等关涉全局的治水工程仍由中央直接主持以外，大量地方性水利工程便由州县自办了（张弓，1993）。可以看出，两千年来“中央总举、地方自营”的央地分工体制与当今的河长制有着微妙的传承关系，河长制在一定程度上借鉴了农业社会的官僚科层体制来解决工业社会的水资源、水生态和水环境治理问题，其制度渊源可谓源远流长。
河湖治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同的部门、行业和行政区域。长期以来，对环境质量的指责或肯定，很大程度上是针对环保部门的。但在事实上，环保部门由于行政权限、技术手段、资源配置等限制，对于涉及面广泛的水环境治理往往力不从心。“河长制”把地方党政领导推到第一责任人的位置，由党政领导担任河长，协调整合各方力量，对断面水质达标负首要责任。可以说，河长制有利于促进水资源保护、水污染防治和水环境治理，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系的制度创新。学术界也认为，河长制至少在短期是有效的，其效率主要来源于：（1）由党政一把手担任地方水环境治理的第一责任人，权责清晰，有利于统筹协调各部门资源，解决部门权力分割、推诿扯皮的问题，缓解“九龙治水”的体制痼疾。（2）通过科层之间问责压力的逐级传递，可以在一定程度上遏制地方政府热衷于追逐GDP而罔顾生态环境的短期行为，加强地方政府对生态环境的监管和治理力度。
但另一方面，对河长制的批评也不少。有人认为：河长制本质上属于命令控制型的手段，不具有长效机制；河长制缺乏法律基础，责任与权利不对等，无法根除委托-代理问题，缺乏激励相容的内生动力；河长制虽然有助于缓解治水中的部门分割问题，但无助于解决行政区划分割问题，尤其是对于跨越多个行政区的大流域，河长制无法通过博弈均衡机制来协调地方之间的利益关系，难以形成利害攸关的命运共同体。笔者认为，在以上缺陷中，委托-代理关系中的激励机制和行政区划间的利益协调机制是问题的要害所在。
综上，河长制在承袭中国几千年治水经验的基础上，综合考虑了地方权力结构与环境现实，充分利用行政长官的权力来推动地方政府转变职能，初步形成了具有中国特色的水环境治理制度。但在中国的压缩型工业化和城镇化使水危机日趋迫近的形势下，河长制难免具有应急的过渡性。它单纯依靠行政手段来解决错综复杂的环境问题，难以适应现代社会多元化的利益诉求，因此需要在实践中不断进行制度创新和机制改进，更多地引入横向生态补偿等市场机制，增强制度的内生动力，形成多元化和可持续的水环境治理体系。
三、把市场机制嵌入河长制的必要性与可行性
在生态环境治理问题上，历来存在着政府与市场之争。在国外，依靠政府解决市场失灵的“庇古税”方案和依靠产权交易来避免政府失灵的科斯方案之间的争议始终存在，此外还有依靠社区自治来解决公共资源管理的奥斯特罗姆方案。在国内，由于体制和文化传统，“经济靠市场、环境靠政府”的二元观也一直占据主导地位。然而，随着生态环境压力的增大，环境治理与经济发展的矛盾日益凸显，单一的政府治理已经不足以解决所有问题，于是人们开始关注在环境治理领域更多地引入市场机制，实现政府与市场的有效融合。
那么，在流域治理领域，在采用了行政主导的河长制以后，是否还有必要引入市场机制呢？笔者认为答案是肯定的。理由如下：
（1）河长制虽然缓解了同一辖区内的部门分割问题，但难以解决跨行政区的地区分割问题。例如，跨区域交接断面的水质水量考核目标究竟如何确定？现行制度主要依据不同环境功能区的各类水体标准来制定考核目标，但国家地表水环境质量标准（GB3838-2002）多达109个项目（其中地表水环境质量标准基本项目24项，集中式生活饮用水地表水源地补充项目5项，集中式生活饮用水地表水源地特定项目80项），不仅项目指标林林总总，在丰、平、枯水期指标限值还有变化，这使得确定考核目标的自由裁量空间太大。况且，水功能区是根据保护生态环境的要求而非按照行政区划来划定的，河长制却是以后者为基础建立的，同一地区的河长可能分属于不同的功能区，考核标准何去何从？据统计，我国流域面积50平方公里以上的河流共45203条，水质监测断面从国控点、省控点到地方断面难计其数，这些断面的水文条件千差万别，水质亦有云泥之分（水质未达标的断面不在少数），故而中央文件要求河长制立足不同地区不同河湖实际，实行一河一策。这一原则本身没错，但文件未提跨行政区（例如跨省）流域的一河一策如何确定。其中，断面考核目标关系到河长制的成败。水质考核目标定得过高，河长无法完成；目标定低了又达不到“水更清”的治水初衷。面对纷繁复杂的现状、庞大的信息量和自然及社会的不确定因素，完全由上级主管部门来制定考核目标，能够保证其科学性和公正性吗？下级河长是否会抱怨上级有偏心呢（中国的地方政府往往“偏爱”GDP和税收多的地区）？在一省之内，由于各市县乡都在一个锅里“吃饭”，下级往往被迫服从上级。但确定跨省之间的断面目标就不那么简单了。例如，江西省和广东省就东江的跨省断面水质标准及其生态补偿问题，断断续续谈了十多年，最后在中央的干预下才达成协议。广东有省际河流52条，其中上游在邻省的河流44条。难道所有的跨省河流都要由中央来制定断面考核目标吗？以上问题不解决，河长制为跨界治水责任问题可能产生大量矛盾。而要解决以上问题，引入协商谈判的市场机制必不可少。
（2）赋予河长内在动力和必不可少的资源的需要。河长制设计了层级分明的治水委托代理“链条”，但这些链条却单纯依靠行政力量去驱动。由于缺少激励相容机制，使得河长缺乏实现考核目标的内生动力，当与自身的仕途关系更为密切的经济和税收增长目标与治水目标发生冲突时，河长们的天平往往会倒向前者。而且，如果没有足够的资源保障，河长即使想治好水也是有心无力，对于经济落后地区尤其如此。鉴于此，河长制必须与具有较强激励机制的市场手段相结合，尤其是与同级河长之间的横向生态补偿机制相结合，才可能形成有效激励的环境治理制度。
一些国外学者（Muradian等，2012）在论及不宜把自然资源视为可以任意市场化的商品时指出，大多数环境服务付费（PES）实际上是介于市场和科层之间的混合治理结构（hybrid governancestructures），因为它们被不同程度地嵌入了政治程序和各种文化及生态背景，PES的目标设计通常涉及到用户的政治决策和资源基础。那么，中国在水环境治理的领域，是否有可能在河长制中嵌入类似于PES的机制，形成一种政府与市场有机结合的混合制度呢？
首先，前面在分析河长制的制度渊源时提到，中国自古以来在治水上实行的就是中央集权和地方分权相结合的体制。我国《环境保护法》第十六条规定地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。根据历史传统和现行法律，河长在治水上可以代表辖区内大多数居民和企业的利益，河长制意味着该地区的居民自愿[1]或非自愿地把自己拥有的环境治理权委授给河长去行使。因此，笔者认为河长制并不缺乏法理基础。正如美国学者科尔（2009）所指出，所有适用于环境保护的方法最终都建立在财产权的基础之上，即使是环境管制也是一种基于财产权的环境保护方法。因此，河长制这种自上而下的制度使得原本虚悬的水资源全民所有制落地成为水资源的属地使用权和地方管护权，初始产权反而变得清晰了（如果产权边界不清晰，将难以追究河长的责任）。因此，根据科斯定理，河长制与环境产权交易在逻辑上是可以自洽的。
其次，河长制与市场机制的嵌套，可以大大节约交易成本。国外的PES要么是政府对私人部门（企业、农户和居民）的环境服务购买，要么是私人部门之间的环境产权交易，由于私人部门交易对象众多，信息不对称，监测手段匮乏，交易成本自然不菲。而在河长制下进行产权交易时，可以把一对多和多对多的谈判变成一对一（地区产权代表对地区产权代表）的谈判，创造出一个双边垄断市场来。根据Robin等人（2010）的研究，这样的市场结构可以极大节约交易成本。正如科尔指出，自科斯1960年发表那篇著名的论文以后（指“社会成本问题”），经济学家可以合理地宣称，确立产权的成本，而非缺乏产权安排，才是环境问题的终极原因。
地方政府进行环境产权交易的谈判机制被称为“环境政治市场”（Environmental PoliticalMarkets）。河长制与西方国家通过选民投票决定公共品供给的“政治市场”相比具有更大的成本优势，因为这种看似集权的方式不仅减少了选举过程的交易成本，而且可以避免阿罗不可能定理所包含的悖论。在中国现行体制下，地方官员的行为模式本来就已被形塑为像企业的CEO一样，河长制对于治水服务的权力集中和问责压力，将驱使河长在环境政治市场上去讨价还价，以获取对本地区更有利的条件和更多的资源。因此，只要制度设计得当，河长们不仅将被赋予参与谈判的动机，环境政治市场在资源配置上还有可能实现帕累托效率。
四、跨界断面考核目标的谈判机制设计——两个河长的情景
河长制问责机制的核心是设定跨界断面水质考核目标。由于各地区河流断面情况千差万别，各个考核断面难以按照整齐划一的国家标准对号入座。而且，河长制委托代理链条越长，信息不对称的程度越高，由上级确定考核目标就越容易失真。实现考核目标还涉及到履约动力和资源配置问题，如果仅靠上级部门乾纲独断，协议实施往往缺乏动力。从长期来看，解决目标设定和履约动力问题都需要引入谈判协商机制，并辅之以市场化的生态补偿机制。河长制基础上的横向生态补偿是在上级政府的引导和仲裁下，由同级河长进行谈判，最终达成断面水质水量考核目标的协议，同时约定双方履约后的奖罚标准（即补偿/赔偿金额），奖罚金额可以谈判产生，也可以参照排污权价格外生决定，协议由上级政府监督执行。
为了简化问题，本文先构建一个基于断面水质标准来实现流域综合社会成本最小化的模型，以证明在信息对称条件下，通过河长之间的谈判，具有帕累托效率的水质标准合约可以被内生决定。
1.基本假设
A和B分别代表流域上下游地区的河长，双方作为区域产权代表开展双向补偿合约的谈判，谈判的核心是断面水质标准的确定。补偿方向通过预先设计的规则设定为状态依存型（statecontingent）的协议：当上游来水稳定达标时，下游拨付资金补偿上游治水的相关成本，当上游来水水质未达标甚至恶化时，上游拨付资金赔偿下游的相关损失。对照现实，这正是迄今为止我国流域横向生态补偿试点的普遍做法（张捷、傅京燕，2016）。那么，应当如何约定交接断面的水质标准（含水质等级、污染物种类及其浓度）呢？
2.上游河长A的治污成本和机会成本
假设C是单位水资源的污染治理成本（含直接成本和机会成本，以下简称治污成本），鉴于流域上游的生态重要性（即环境外部性）远远大于下游，我们假定该成本由A承担。无疑，该成本随着水质标准S的提高而递增。河长A的成本函数如下：
C=C（s） （1）
其中，假设该成本函数为凸函数且单调递减，因此有。
3.下游河长B的环境损害成本
设d为由于水质变化所带来的环境损害成本（健康成本与环境修复成本，以下简称环境成本）。如果上游把污染源尽量设置在靠近下游的边界地带，上游排放的污染物将主要对下游造成环境损害，我们假定环境成本基本上由下游河长B来承担。环境成本将随着协议水质标准趋于严格而递减。设定B的环境成本函数如下：
D=D（s） （2）
其中，假设函数单调递增且凸向原点，因此有：dʹ>0，d˝>0。
4.综合社会成本
c和d的叠加即为流域的综合社会成本CC。c和d之间是一种替代关系，协议水质S越好，污染治理成本越高，环境损害成本越低；反之则反是。CC的公式如下：
CC= C（s）+ D（s）= CC（s） （3）
5.协议水质标准的确定
根据上述分析，流域综合社会成本是协议水质标准的U型函数，因此，使得博弈双方净成本最小的水质标准处于与双方的成本均衡点E相对应的S*位置上，亦即，在A的边际成本与B的边际成本绝对值相等地方，存在最优的协议水质标准，可以最小化全流域的综合社会成本。这就证明了在约定双向补偿条件的制度安排下，A和B有可能在流域社会成本最小的水质标准上达成协议（参见图1（a））。
需要说明的是，位于稳定均衡点的水质标准也可能正好是国家规定的水质标准，也可能不是，但这并非问题的关键。问题的关键是通过谈判达成的协议，使得河长有了执行协议的内在激励，制度的执行成本就会大大降低。正如青木昌彦（2001）所指出，作为博弈规则的制度，是由参与人的策略互动内生的，是由重复博弈演化出来的稳定结果。同时，制度作为一种均衡现象，任何人都不得不正视它的存在，从而对人们的策略选择构成影响。质言之，在跨界断面水质标准这一关键因素中引入谈判机制，使得河长的考核目标在使流域总体水质改善的前提下被内生化，可以同时增强考核目标的可行性和实施动力，提高制度的整体效率。
五、存在交易成本的条件下上级政府在双边谈判中的作用
上文的模型有意忽略了科斯定理中的一个重要因素——交易成本问题。科斯定理的精髓在于，它提醒人们只有当交易成本为零时，初始产权如何分配才是无关紧要的，而当交易成本为正时，产权分配状况将对资源配置效率产生重要影响。
在河长制跨界断面的水质标准目标谈判中，交易成本关乎谈判成败。交易成本的重点是谈判涉及的信息成本。如前所述，断面水质标准是状态依存型产权（此处指受偿权）配置的依据，水质达标受偿权划归上游，水质不达标则受偿权划归下游。谈判主体讨价还价的基础是双方的成本-收益分析。完全信息模型的隐含假设是双方不仅了解自己的成本和收益，也知道对方的情况，因此才可能通过连续博弈在均衡点所对应的水质标准上达成妥协。但在现实中，信息对称的情况只可能在小流域（如相邻村庄）的河长之间存在，流域越大越复杂，信息不对称的情况就越严重。信息不对称往往导致河长之间出现“信息鸿沟”（informationgap），进而转变为谈判中的“价格鸿沟”（双方讨价还价的差距），如果缺乏某种弥合机制，两大鸿沟将削弱双方的信任与交易意愿，最终导致谈判陷入“囚徒困境”。
在中国的流域横向生态补偿试点中，解决信息不对称和价格鸿沟问题主要依靠上级政府的介入。在已经达成的省际流域横向补偿协议中，从合约设计、谈判、签约到执行，中央政府始终参与其间，充当了协调者、仲裁者和监督者的角色。更重要的是中央还扮演了“价格填补者”的角色。补偿协议除了规定由上下游省份共同出资建立补偿基金以外，中央政府还以远高于双方出资之和的配套资金作为奖励，当双方执行协议、使流域水环境获得明显改善时，中央对上游地区的奖励就会到位。在此“纵横交织”的嵌套式合约中，纵向补偿成为横向补偿的诱导和补强机制。
现行河长制并未涉及生态补偿问题，为了使河长制与横向生态补偿机制成功嵌套，有必要引入我国在生态补偿资金筹措上由各级政府层层配套的惯常做法。当同级河长在谈判断面水质标准和补偿金额遇到“价格鸿沟”时，可以引进上级政府的配套资金作为填补，使双方的要价和出价回到均衡水平（参见图1（b））。同时，配套资金还将缓解下游河长担心被上游“敲竹杠”的疑虑，从而可以有效降低谈判双方的交易成本。但引入配套资金也有弊端，它可能诱发河长们伸手向上索要“高价”的道德风险，把信息不对称的交易成本由同级河长之间转移至上下级河长之间，因而它并未使该问题得到根本解决。
六、流域治水基金区段奖罚制度设计——多个河长的情景
以上断面考核目标谈判机制是建立在将流域按照行政区划简单分为上游和下游两段的基础之上的，这种机制设计仅适合于流经行政区数量少的中小河流。当我们面临流经多个行政区的大流域时，如果仍然在每个断面分别延用两个河长博弈的思路，问题会变得十分复杂，交易成本将成倍上升。而且，当面临为数众多的两两博弈的价格鸿沟时，上级政府作为资金配套者的财力也将变得不敷运用。因此，多河长的大流域不能简单复制两个河长的情景，我们需要设计一套更具整体性和更有效率的模式，例如流域环境保护基金会模式。
如图2所示，对于多河长的跨区大流域，可以在河长制办公室的指导下，设立流域治水基金会，其资金部分来源于流域各地政府的财政出资，以及来自金融机构、社会团体和企业的捐赠,另一部分来自于对流域未达标区段的惩戒资金。基金会属于非营利组织（NPO），但参照企业模式独立运作。基金会的资金主要用于两个方面，一是对流域内各区段水质达标或水质改善给予奖励，二是对流域的环保项目在PPP或者BOT模式下给予资金支持。
1.流域治水基金静态考核模式
静态考核模式根据流域水质改善的整体目标为各区段设定一个统一的水质标准，或者针对不同区段的情况分设不同等级的水质标准，根据是否达标确定对流域各区段的奖罚。
如图3所示，假设某个流域由ABCDEF六个区段构成，其中上游为AB区段，中游CD区段，下游EF区段。上游因为工业化和城市化程度低，水质达到Ⅱ类水标准，中游达到Ⅲ类水标准，下游的工业化和城市化程度高，水质污染较严重，未能达到Ⅲ类水标准。在静态考核模式下，流域的总体水质目标被定为Ⅲ类水，达标河段给予奖励，不达标者缴纳罚金，于是上游和中游河段得到奖励，而下游河段则需要缴纳罚款。
这种模式水质治理目标明确，奖惩标准清晰，执行起来较简单，但是在实践中对各区段水质治理的激励效果可能不同。在这种奖惩模式下，上游和下游所承受的压力是有差异的，上游因为生态本底较好，现状水质不但达到而且优于流域整体标准。下游一般是开发程度高的地区，污染排放量也相应较大，如果不转变发展方式，该区段的水质将难以达到Ⅲ类水标准。在统一标准考核模式下，只要不劣于Ⅲ类水标准，上游的水质可以有所倒退，其治水动力将有所懈怠；下游即便经过努力部分水质指标有所改善，但只要未达到Ⅲ类水标准则仍须缴纳罚款，这可能导致下游破罐子破摔。可见，统一标准考核模式虽然含有生态补偿的意涵，但缺点是难以充分调动各区段持续改善水质的积极性，奖惩机制不够细腻和灵活。
针对该模式的缺陷，可以将流域水质标准进一步细分，根据各区段的生态本底来设定不同等级的水质标准。仍以图3为例，我们可以对水质较好的上游、水质及格的中游和水质较差的下游分设不同的水质考核标准：上游的水质标准定为Ⅱ类水，中游和下游的水质标准定为Ⅲ类水。在这种水质标准下，上游和中游只要能维持原有水质等级就能获得水质达标的奖励，下游则将承受较大的水质改善压力。在这种模式下，上游和中游虽然没有太大动力进一步改善水质，但也不敢掉以轻心，因为如果水质恶化它们将面临处罚。可见，与统一水质标准相比，分段水质标准至少可以防止流域整体水质进一步变差。而且，如果上游和中游为了维持现有水质而控制污染排放，至少不会增加下游的治污成本，有利于下游治污达标。
2.流域治水基金动态考核模式
动态考核模式无需针对特定区段的出入境断面设立水质标准，仅需从空间和时间两个维度考核区段水质的动态变化，即以考核区段入境和出境的水质变化，以及当期与上期的水质变化作为奖罚依据。这里的上期可以根据流域的具体情况选择同比或环比的数据。
在这种模式下，奖惩的重心落在各区段水质的相对变化而非绝对等级上。与静态模式相比，动态模式能够更有效地调动各区段持续保护和改善水质的积极性。但是，动态模式也存在一些不足，其奖惩机制容易产生棘轮效应。对于现状水质较好的区段而言，其水质指标变差很容易，进一步变好的空间却相对有限；相反，对于现状水质很差的区段，其水质指标变好的空间很大，变得更差的空间则相对较小。因此，动态模式可能带来的一种结果是，现状水质好的区段难以获得奖励而容易遭受惩罚，现状水质差的区段则容易获得奖励而不易遭受惩罚。如果加入流域治水基金属于自愿行为，此时就会出现一个劣币驱逐良币的“柠檬市场”，水质良好的区段因为规则于己不利而选择离开，水质恶劣的区段则会选择留在基金，结果是奖多罚少，基金入不敷出，同时流域的整体水质由于上游疏于治理反而变得更糟。
3.动静结合的流域治水基金考核模式
下面我们将静态模式和动态模式结合起来，设计一套更为细致的流域区段水质考核奖惩模式，以期综合两种模式的优点，弥补二者的缺陷。
如图4所示，动静结合模式需要先协商确定一个流域整体静态基准（如III类水），并相应设定基础奖惩额度，然后再根据各区段水质的动态变化来设定一个绩效奖罚额度；最后对静态（基础）额度和动态（绩效）额度按照一定权重加以分配。在该模式下，水质达标已经获得静态奖励的区段仍然必须持续改善水质，以确保水质动态变化指标为正，否则其获得的静态奖励会被动态罚款所抵消。同样，动态奖励额度的存在使得暂时未达到静态基准的区段在缴纳了静态罚款后，仍有不断改善水质的动力，因为其水质相对上游和上期得到改善后还可以得到动态奖励，这部分奖励可以抵补静态罚款。需要注意的是，动静结合模式下静态部分和动态部分的权重分配会影响不同区段水质改善的动力。当调高静态部分的权重时，各区段持续改善水质的动力会有所下降，但这种效应对于现状水质好、改善空间有限的区段会表现得更加明显；反之，当调高动态部分的权重时，各区段均会产生较强的持续改善水质的动力，且水质未达标区段的动力比达标区段更强。因此，可以考虑对达标区段和未达标区段设置差异化的静态和动态权重，对达标区段适当提高静态奖罚部分的权重，对未达标区段则提高动态奖罚的权重，因为这些区段的水质提升空间较大，提高动态权重可以有效增强其改善水质的动力。
流域治水基金奖罚制度的设计，本质上是为了在河长制这种单一的行政问责制度中嵌入具有激励机制的环境政治市场因素，增进河长制的内生动力。这种混合制度有效运行的一个关键，是使基金会成为独立营运的财团法人，流域各区段必须对基金会公平分摊捐款[1]，但法律上基金会法人一旦成立便与捐助者脱离了关系，捐助者不再对基金财产享有支配权。基金依据章程独立运行，仅对本流域提供治水支持及其奖惩服务，类似于向会员提供俱乐部产品[2]。因此，基金会可以被视为一个特殊的“河长俱乐部”，是一个向为数不多的俱乐部成员提供具有对外排他性的集体产品，兼具互益性和公益性的非营利组织。这类具有半强制性的社团性组织在一定程度上既可以避免政府失灵，又能够克服市场失灵。
七、结论与建议
河长制起源于地方政府在水环境治理中的基层探索，通过自下而上再自上而下的演化过程，正在成为源于中国治水传统并适合现实国情的一项新型环境治理制度。然而，制度创新永无止境，河长制作为命令控制型的手段，侧重于强调政府在环境治理中的作用，制度实施的激励机制和内在动力显得不足，亟待加以改进和完善。由于河长制根据属地管辖原则赋予了地方行政首长以治水权利和责任，有助于消除多头治水的局面，客观上明晰了水环境服务的产权边界和治理主体，因此有助于在此基础上引入环境政治市场的谈判协商机制，形成政府与市场有机结合的混合治理制度。本文提出了在河长制基础上引入横向生态补偿机制、建立流域环境政治市场的必要性和可行性，并通过构建模型进行了若干制度设计。在此基础上，我们进一步提出以下政策建议：
1、正确看待和处理好政府与市场在环境治理中的关系。由于环境治理具有较强的外部性，市场失灵成为常态，因而人们往往倾向于认为环境治理只能依靠政府，把行政规制和市场机制看作是一种互斥（tradeoff）关系，看不到其互补的一面。但实际上在环境治理中政府与市场关系要复杂得多，有些行政手段可能是排斥市场的，有些行政手段却可以与市场并行不悖乃至有利于“创造”市场。如政府对各种排放物的总量限制，就成为配额与交易（capand trade）市场形成的前提。仍以流域水环境为例，在水资源全民所有制下，“九龙治水”的多头管理使得水环境的产权变得模糊和碎片化，不仅加大了治理难度，而且使市场机制几无立锥之地。河长制的创立部分改变了这种局面。从责权利对等的角度来看，河长制实际上提高了水资源和水环境在管理与使用上的属地权限，而降低了其部门权限。由于划分行政区域的边界比划分行政事权的边界更加容易，因此河长制对于明晰流域环境产权无疑是一个进步，而这一进步对于在流域治理中引入市场机制、构筑政府+市场+社区的多元治理结构在客观上是有利的，引入市场机制也有助于为河长制补充动力机制，促使该制度长效化。
2、在河长制中引入市场机制，最可行的路径就是使河长制与横向生态补偿机制耦合起来。这一路径的可行性，首先来自两种制度的互补性。流域横向生态补偿已经有了多年的试点经验，有了多个成功或较为成功的案例，而河长制目前尚未找到有效解决地区间跨界水环境考核目标的衔接机制，在此正好可以借鉴流域跨界生态补偿的经验和做法并加以创新。其次，该路径的可行性来自成本的有效性。科斯定理是建立在私有产权基础上的，产权界定的成本过高，在中国缺乏法律可行性。但河长制使地方政府对其辖区内的环境容量拥有了事实上的属地（公共）产权，由流域各河段的河长充当生态补偿的谈判代表，不仅将赋予河长很强的参与动机，而且省去了大量利益相关者之间的直接谈判，无疑是一种节约交易成本的制度安排。据笔者的调研，一些地方的基层河长已经在自发地尝试用谈判来协商解决交接断面的考核目标问题。对于这种动向，中央和省级政府应当给予鼓励和引导。
3、以水质标准谈判取代补偿价值谈判是一种更加节约交易成本的方案。迄今为止的流域生态补偿谈判，基本上都是采用水质技术标准外生决定，补偿价值标准谈判产生的模式。但由于生态服务的估值方法五花八门，各种估值方法结果相差悬殊，在信息不对称的情况下，补偿价值标准就成为谈判的最大难点。如果新的河长制把交接断面的水质技术标准作为主要的谈判对象，价值标准随技术标准外生形成，在补偿+赔偿的规则下，这种制度安排所需要的信息量将大幅度降低。因为在补偿+赔偿规则下各方用于奖罚的出资是对等的，每一方只要知道自己在某一水质标准上的损益即可，无需考虑他方的损益（向他方索要高价等于自己须出高价，反之亦然），这将极大地节约交易成本。此外，由于利益连带性加上问责制的双重效应，让河长们去谈判断面水质标准不会产生“逐底竞争”、水质变差的结果，因为逐底竞争会危及中下游河长的利益乃至其仕途。本文的研究证明，只要制度设计合理，由当事方谈判产生的水质标准可能比自上而下规定的水质标准更具有帕累托效率和可行性。
中国的环境治理还有很长的路要走，其中制度创新和机制设计是解决环境保护与经济发展的矛盾、协调各种复杂利益关系的不二法门。而制度创新的核心，是要正确处理政府与市场在环境治理中的关系及作用。在此问题上，过分推崇市场环境主义或者简单地认为政府能够搞定一切的观点，都将失之偏颇。在具有较强外部性的区域环境治理领域，政府+市场+社团的混合治理模式可能更加行之有效。本文认为，如果把河长制与环境政治市场的若干元素融为一体，可以降低制度实施成本和提高治理效率。总之，河长制的建立并非一劳永逸地结束了在水环境治理上的改革进程，它仍然需要在实践中不断探索和完善。
