曹建峰
腾讯研究院法律研究中心高级研究员
杨晓洁
腾讯研究院法律研究中心助理研究员
人工智能技术能够极大地促进经济增长，帮助探索并解决人类社会所面临的问题和挑战，但其广泛应用也可能对劳动力市场、隐私保护、安全等产生负面影响。
确保人工智能处在人类的有效控制下并被用于造福社会已经成为各国的共同关切，美国提出“人工智能未来法案”，为人工智能的深入发展和应用做准备并对其潜在负面影响进行前瞻性思考是大势所趋。
该法案明确了发展人工智能的必要性，并要求设立联邦人工智能发展与应用咨询委员会，汇聚各方利益群体和相关政府部门共同探讨人工智能相关问题，为后续立法及行政措施的出台做准备，以期在培育创新、促进产业发展的同时确保技术不会带来负面结果，体现了其对人工智能监管的审慎性、科学性。
法案背景：跟随国际潮流，
美国提出“人工智能未来法案”
人工智能是信息经济的新引擎，可以优化决策，帮助探索并解决人类社会所面临的棘手问题，甚至有望引领一场新技术革命；同时，人工智能的定义尚不统一，其广泛应用也可能对劳动力市场、隐私保护和安全等产生负面影响。
面对机遇与挑战并存的人工智能技术，各国纷纷出台相关战略、法案、政策等，以促进人工智能的发展并尝试预防和疏解其负面影响。
但是，与各国政府对人工智能的开放态度相比，特朗普政府对人工智能的反应相对消极，不但未出台支持人工智能技术以保持美国在这一领域全球竞争力的举措或战略，还在2018财年预算中宣布削减在“智能系统”上的公共支出。
然而，美国国会认识到，人工智能可以极大地促进经济增长，理解人工智能并为其发展和应用做好准备对美国的经济繁荣与社会稳定是至关重要的。于是，2017年12月12日，美国国会提出两党法案——“人工智能未来法案”（FUTURE of Artificial Intelligence Act of 2017），如经众议院和参议院通过，该法案将成为美国针对人工智能的第一个联邦法案。
根据该法案，商务部应成立联邦人工智能发展与应用咨询委员会（Federal Advisory Committee on the Development and Implementation of Artificial Intelligence），该委员会应于该法案颁布后540天内向商务部和国会提交AI相关事项的研究报告，并对出台AI相关立法或行政措施提出建议。商务部将在收到报告90天内就该委员会在报告中提及的核心事项向国会提交建议。
法案核心：大力发展AI，成立AI咨询
委员会研究AI相关问题并提建议
“人工智能未来法案”旨在要求商务部设立联邦人工智能发展与应用咨询委员会（以下简称“AI咨询委员会”），并阐明了发展人工智能的必要性，对人工智能相关概念进行了梳理，明确了AI咨询委员会的职责、权力、人员构成、经费等内容。
（一）明确发展人工智能的必要性
美国国会认识到：
1.理解人工智能，并为其发展做好准备对美国经济发展和社会稳定至关重要。 2.人工智能的发展，可以助力信息经济发展，促进作出更好决策并帮助解决人类面临的未决问题，从而极大地造福社会。 3.更好地理解人工智能，促进人工智能以最有利于社会的方式发展是十分有益的。 4.根据本法案成立的AI咨询委员会有必要就以下议题优先出具指南或建议：其一，建立一个有利的投资和创新环境，以保持美国在人工智能领域的全球竞争力；其二，优化人工智能发展，以处理人工智能发展给劳动力带来的潜在增长、重塑或改变；其三，推动和支持人工智能的发展和应用；其四，保护个人隐私。（二）厘清人工智能相关概念
该法案对人工智能相关概念作出了一般性解释，并要求AI咨询委员会根据其解释修订并明确人工智能相关概念。
法案指出，围绕人工智能（Artificial Intelligence）存在如下几个定义：
1.任何能够不经人类特别干预即可在复杂多变的环境下完成任务的智能系统，能够通过机器学习不断优化决策和行动。其可以像人类一样思考、认知、规划、学习、交流或采取行动。一般而言，智能系统越能够以接近人类的方式执任务，其人工智能化的程度就越高。 2.可以像人类一样思考的智能系统，如具备认知结构和类神经网络的系统。 3.可以像人类一样采取行动的智能系统，如那些通过自然语言处理、知识表示、知识推理和机器学习，能够完成真实测试或者其他类似测试的智能系统。 4.一系列尝试完成认知任务的技术，包括机器学习等。 5.可以采取理性行动的智能系统，如智能软件代理和类人化机器人，能够通过感知、规划、推理、学习、沟通、决策和行为等实现目标。通用人工智能，是未来人工智能概念，在众多认知领域上像人类智能那样灵活和全面的系统，能够做出智能行为，包括认知、学习、语言、感知、推理和社会化行为等。狭义人工智能，强调特定应用领域，能够执行专门的、定义明确的任务，如玩策略游戏、智能翻译、自动驾驶汽车和图像识别等。
（三）成立联邦人工智能发展
与应用咨询委员会
该法案要求商务部成立联邦人工智能发展与应用咨询委员会，并对其职责、人员构成、权力、经费等做了详细规定。
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AI咨询委员会职责
其一，提建议。AI咨询委员会应提供有关人工智能发展的建议，包括如下事项：
（1）促进投资和创新：提升美国在人工智能领域的竞争力，包括推动公共和私人在人工智能领域的投资及创新。
（2）劳动力：应用人工智能对劳动力市场的潜在影响以及人工智能广泛应用导致失业后对工人的再培训等。
（3）教育：加大有关科学、技术、工程和数学等方面的教育，以应对雇主对劳动力供给的需求变化。
（4）伦理研究和培训：对人工智能领域技术人员进行伦理培训。
（5）数据开放：人工智能领域数据和研究的共享与开源。
（6）国际合作和竞争：与国际合作和竞争有关的事项，包括人工智能产业的国际竞争格局。
（7）法律责任和权利：有关法律责任和权利的事项，包括人工智能系统违反法律规定时的责任认定和国际规则的适用。
（8）算法歧视：偏离核心文化和社会准则的算法歧视相关事项。
（9）人工智能与乡村社区：人工智能如何服务乡村社区或增加机会。
（10）行政效率：提高政府效率，包括减少预算和简化运营等事项。
其二，从事研究。AI咨询委员会应研究和评估如下事项：
（1）如何创造有利于公共和个人投资的环境，并促进AI领域创新。
（2）发展人工智能可能对经济、劳动力市场和美国竞争力的正负面影响。
（3）人工智能的应用将如何取代就业机会或者创造新的就业岗位，如何最大化人工智能对工作的积极影响。
（4）如何在人工智能开发和相关联的算法中识别并消除歧视，主要针对如下事项：人工智能训练数据的选择和处理过程，人工智能开发中的多样性，以及部署系统的方式和场所及其潜在负面后果。
（5）是否需要以及如何在AI开发和应用中融入伦理标准。
（6）联邦政府如何激励开发可以惠及各社会阶层和经济团体的人工智能技术。
（7）人工智能如何影响个人隐私权。
（8）人工智能的发展是否会影响消费者保护相关的法律和管理体制。
（9）是否需要更新现有的关于数据获取和隐私保护的法律，以确保AI的发展。
（10）联邦政府如何利用人工智能处理重大且复杂的数据集。
（11）（受AI影响的）多方利益相关者之间的持续对话和谈判如何实现将人工智能的潜力最大化，并进一步开发惠及每个人的人工智能技术。
（12）人工智能如何促进政府各个职能领域节约成本和简化运营，包括医疗、网络安全、基础设施和灾难恢复等领域。
其三，出具报告和建议。AI咨询委员会应于该法案颁布后540天内向商务部长和国会提交AI相关事项的研究报告，并对出台AI相关立法或行政措施提出建议。
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AI咨询委员会的组成及权力
该法案规定，AI咨询委员会由19名经商务部任命的投票委员（含1名主席）和众多非投票委员组成，其中，投票委员会由来自不同地区的5名学术机构人士、6名私人公司代表、6名公民团体代表和2名劳工团体代表组成；非投票委员会成员需涵盖教育部、司法部、劳动部、交通部、联邦贸易委员会、国家科学基金会、国家科学技术委员会等机构的代表。
AI咨询委员会至少每年召开两次全体会议，每两个月召开一次电话会议。
为确保履行其职责，该法案授予AI咨询委员会一定权力，包括为行使该法案规定的职责而举行听证会、采取行动，收集证据等；必要时向国会、联邦政府机构提交建议；出具报告、指南和备忘录；举行会议和研讨；与第三方专家合作并监督员工；建立分会和议会规则等。此外，该法案还规定了AI咨询委员会的经费相关内容。
法案影响：恰逢其时，受到各界欢迎
“人工智能未来法案”作为美国国会两党的共识，其提出受到各界广泛欢迎。参议员Maria Cantwell指出，人工智能将极大地促进经济增长和生产力提高，美国需要做好发展人工智能的准备，以期其为社会所用，该法案的出台无疑是对这一问题的回应。
参议员Edward J.Markey表示，人工智能的广泛应用可能会对劳动力和隐私产生广泛的负面影响，该法案将使所有的利益相关方更好地理解AI将如何影响人们的生活。众议院人工智能核心小组联席主席John Delaney表示，该法案致力于使人工智能以一种有利于社会、企业和劳动者的方式被利用，是值得称赞的。
此外，产业界、学界也表示了对“人工智能未来法案”的支持。他们指出，美国政府目前缺少在人工智能领域的相关措施，这一法案的出台是一个很好的补充。
华盛顿信息技术与创新基金会副主席Daniel Castro说，成功地将人工智能技术融入美国产业应该是政策制定者的首要目标，其他国家正在快速地实现这一目标，但到目前为止，美国政府并未将其提上议程，美国不能再固步自封。普林斯顿大学计算机科学和公共事务教授Edward Felten表示，联邦政府对人工智能研究和开发的资助相对较少，尽管这一领域的重要性已经很明显。
华盛顿大学法学院副教授、华盛顿大学技术政策实验室联合主任Ryan Calo表示，“人工智能未来法案”是一项非常周到和及时的法案，设立由公民团体、社会组织、学术机构、产业界、科学界及政府机构人士组成的AI咨询委员会专门研究人工智能相关事项，对后续包容性政策的制定是至关重要的。
法案启示：明确迫切问题，
各方参与共同探索解决方案
该法案将是继奥巴马政府出台“美国国家人工智能研发规划”之后的第一个联邦法案，其核心在于促进人工智能应用和创新以保持美国在该领域的全球竞争力。
从内容上看，并未提出明确的规制措施，而是建立一个由不同部门、不同领域、不同地域的代表组成的咨询委员会，对人工智能相关事项和问题进行前瞻性研究，为后续的法案及政策出台做准备。
从其研究焦点来看，为人工智能的发展和创新创造有利环境、人工智能等新技术应用对美国劳动力的影响以及隐私保护、责任认定、智能政府等均是该法案的核心关注点，及时回应了各界对人工智能的关切。
美国“人工智能未来法案”以成立AI咨询委员会为核心，要求研究促进人工智能发展和创新的有利环境并对人工智能可能带来的伦理、法律及社会问题进行研究，是后续人工智能相关立法的前置性步骤，其研究成果将为政府决策及后续的立法工作提供智力支持，体现了信息时代对监管的专业性、谦抑性要求，有利于将监管重心聚焦于技术发展导致的明确问题，在培育创新的同时确保技术不会危及社会安全，避免公权力过早介入人工智能领域而对技术及产业发展造成阻碍，这一包容性的监管思路值得借鉴。
人工智能技术具有双面性，不能因其潜在的负面影响而拒绝人工智能，但也要对人工智能进行前瞻性思考，以最大化其对人类社会的效用。值得注意的是，人工智能领域的复杂性和专业性对产业政策及相关立法提出更高要求，必须综合公众、社会团体、产业界、政府机构等可能受人工智能影响的群体的利益关切，谨慎出台规制措施，避免过度干预。
* 参考文献：
1.https://qz.com/1154491/us-congress-is-trying-to-define-what-artificial-intelligence-actually-means/
2.http://thehill.com/policy/technology/364482-lawmakers-introduce-bipartisan-ai-legislation
3.https://www.cantwell.senate.gov/news/press-releases/cantwell-bipartisan-colleagues-introduce-bill-to-further-understand-and-promote-development-of-artificial-intelligence-drive-economic-opportunity
