国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部调研员、研究员 宣晓伟
随着2017年经济数据的公布，在手机上频频刷屏的，除了我国GDP超过了80万亿元，可能就是内蒙古和天津市近期对GDP和财政数据的调整，以及对山东等地地方债务的关注和讨论。人们自然会问：地方数据的注水，会导致各地财政可持续状况的严重问题吗？为此有两点初步的看法。
第一，现有的许多讨论并未正确估计各地的财政状况，当前地方政府债务风险总体可控。现在不少对地方财政状况的估算，都是用该地的税收收入（国税加地税）与一般预算支出作比较，得出所谓的“财政刚性缺口”，即如果税收收入小于一般预算支出，那么就“入不敷出”，需要中央加大转移支付，否则地方财政就难以持续了，果真如此吗？事实上，地方政府的收入既包括税收收入，也包括上年度的结转结余资金，以及本年度从基金预算、国有资本经营预算及其它资金的调入资金，还包括通过超收安排具有储备性质的预算稳定调节基金，例如广东省2015年的上年结余资金、本年调入资金和预算稳定调节基金三项总和，占其一般公共预算收入的50%以上。可见，在我国现有异常复杂的财政、税收和转移支付体系下，要明确地算出一个地区到底在多大程度上依靠中央财政在维系，并非一件容易的事。流传甚广的只有几个省份在养活中国的说法，存在许多不确切之处。
根据财政部的数据和判断，2017年全国发行地方政府债券43581亿元，2017年12月末全国地方政府债务余额是164706亿元，并未超出全国人大批准的限额，地方政府的债务率（债务余额/综合财力）尚低于国际通行的100%-120%警戒线，目前地方政府债务风险总体可控。
第二，地方数据失真和债务问题是已有中央、地方制度安排下的产物，它的根本解决将有赖于中央和地方关系的调整和责权的进一步厘清。数据失真和债务问题再次使一些地方政府处于风口浪尖之上，财政部也发文强调要“坚持中央不救助原则，做到谁家的孩子谁抱”，力图“坚决打消地方政府认为中央政府会买单的幻觉”，建议“研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为”，并于近期在网站上公示了江苏省和贵州省严肃处理部分市县违法违规举债担保的问题。然而，地方债务问题很难通过财政部的文件和对若干官员的查处而得到有效解决，这是因为地方数据失真和债务问题主要是由地方政府的“道德风险”行为所产生的，而地方政府的“道德风险”问题是内生于现有中央和地方关系的制度安排。正是由于中央和地方在相关领域的责权不清，才使得地方政府“道德风险”的行为频频发生。尽管作为职能部门，财政部门可以通过出台相关文件、强化财政纪律等一系列手段来规范地方政府的行为，但在现有“中央决策、地方执行”和“地方政府负总责”的模式下，政策具体执行效果如何，很大程度上还是取决于地方主要领导的支持。目前在地方债务的发行中，发新债为还旧债比例的越来越大，2016年达到80%，这意味着地方政府每借5元，有4元是为了还旧债，地方债务严峻的形势迫切要求加快理顺中央、地方关系，进一步厘清不同层级政府的责权关系。
