“中国财政则上承推动中国经济稳增长的厚望，下载社会各界减税降费的殷殷期待，还存在控制政府债务风险的“天花板”，要力求在稳增长、调结构、防风险之间取得平衡。
■冯俏彬
2017年特别是下半年以来，世界范围内出现了一波普遍性的经济回暖潮，发达经济体和新兴经济体都出现了不同程度的经济上行，这在一定程度上引发对于2018年经济增长的乐观情绪。
但理论告诉我们，一个完整的经济周期包括繁荣、衰退、萧条、回升四个阶段，相互之间形成一个闭环。如果从康德拉季耶夫长周期（也称生产力或创新周期，通常在50-60年）的观点来看，以2008年全球金融危机为标志，世界经济进入衰退期，迄今刚好10年；以2017年下半年出现的全球经济回暖为标志，似乎可以作出这样一个判断，即自此开始，包括中国经济在内的世界经济很可能已进入了长周期的下一个阶段，即萧条期。从经验上讲，这一个时期的长度大约也在8-10年。这表明，众所期待的经济繁荣还在路上，而这一判断与“中国经济将长期处于L型”的判断基本符合。因此对于中国经济而言，未来5-10年左右的时间仍然处于转型升级的艰难期，整个国家将以调整结构、转换动力、蓄积上升力量为主要内容。因此，这一时期也可称为等待回暖期，当然更是借此进行重大结构调整和改革的时期。这是预测2018年中国财政经济状况的基本出发点。
财政收入将稳中有降，但不会出现断崖式下跌
基于2018年中国经济的基本面，2018年我国的财政收入总体上将呈现出稳中有降的趋势，当然东部、中部、西部、东北各地区之间苦乐不均。之所以“有降”，是因为处于深度结构调整中的中国经济，目前还不具备支持财政收入大幅度回升的条件，加上出于改善营商环境的需要，2018年还将进一步减税减费，这些都是构成财政收入将有所下降的主要因素。
之所以还能“稳”，是因为一来我国的税收结构目前仍然是以间接税为主的，而间接税又与价格走势高度相关，因此，在2018年社会商品零售价格保持稳中有升的条件下、在供给侧结构性改革有助于提高大宗商品价格的背景下，税收收入并不会大幅度下降（但应注意其中的顺周期因素）。另外，我国现行税制结构、政府收入结构也决定了地方政府如果要挖潜的话，余地一定会有的。需要高度注意的是财政
收入的结构问题，很可能会出现税外收入（包括土地出让金）占比有所增高的情况。
财政支出仍将保持升势，但速度有所放缓
2018年我国财政支出缓步增加的趋势能基本保持住，但支出结构会有较大调整，财政将更多地转向支持供给侧结构性改革、制造业转型升级、科技创新等，与此同时，农业、民生、教育等仍然是财政支出的重点领域。但在政府的经济建设性支出上，财政部已经明确表示，2018年一般公共预算资金原则上不再投向竞争性领域，因此这方面的支出会越来越少。一般公共预算支出也会保持严管、收紧的态势，但这方面的支出进一步下降必须同步伴随相应的机构改革和人员改革，因此，2018年由财政收入下行造就的压力可能会向这方面传导，进而倒逼这些领域的深化改革。
财政政策继续“积极”，债务压力进一步加大
中央经济工作会议已经明确，2018年的宏观调控基调为“积极的财政政策+稳健的货币政策”。简言之，2018年我国货币政策将是稳健偏中性，甚至会有一定程度的收紧，近期金融部门的凌厉“去杠杆”已使全社会感受到了资金寒冬的肃杀。在这种情况下，要保持6.5%这一建成小康社会必须的经济增长率，资金重心就自然会转向积极财政政策，债务压力加大。但有趣的是，会议同时明确，2018年我国财政赤字率仍然保持3%。之所以如此，是因为财政部门自身也有自己的防风险目标，面临新形势下的债务管理新问题，对于财政部门而言，重点在于管控好当前政府债务的杠杆率，防止其过快、过乱上升。目前，我国中央政府债务率不到40%，与主要发达国家相比，尚处于可承受的范围之内。结构方面，通过连续三年的地方债务清理和置换，2018年存量债务的处理接近尾声，而且围绕地方债的管理，已形成了一套比较严密的管理制度，这方面的工作取得了阶段性成绩。但目前最麻烦之处在于新增债务不断涌现，不仅总量在增加，而且借债的手法也在翻新，PPP、产业投资基金、政府购买服务等，都成为新的举债通道，新的风险正在积蓄。2018年如何在既要保增长，又要调结构，还要防风险这三者之间找到一个平稳点，是财政工作的关键所在。
财税改革进入攻坚克难的“下半场”
一是中央地方财政体制改革。2018年，中央地方财政体制改革将按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的要求，全面布置和开展相关改革。在这一改革中，事权划分仍然是“牛鼻子”与“硬骨头”，由于事权划分涉及所有政府部门与机构，其改革难度可想而知。具有操作性的改革选择是成熟一个、出台一个，逐步到位，2018年国防、外交、教育、环保、司法这些比较成熟的领域应当居先划清中央地方事权。财权方面，重点是要形成能保证地方政府正常履职的财力体系，要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。转移支付制度方面，要以基本公共服务均等化为导向扩大一般性转移支付规模，提升促进基本公共服务均等化的效果，同时建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。总之，中央与地方财政体制是整个财政制度的“龙头”与“核心”，其重要性无论怎么强调都不为过，而这方面延迟改革所带来的巨大消极效应已经为过去几年所印证，希望2018年能切实有所改观。
二是预算制度改革进入后半端。这方面的基本要求是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，同时全面实施绩效管理。一般地，预算标准大致分为两类，一类是基本支出标准（如人员支出标准、公用经费支出标准等），另一类是项目支出标准，其中重难点是项目标准问题。由于单位性质不同、项目属性迥异，相对统一的标准很难形成，2018年这方面的工作会有所进展。“全面绩效”表明近年来“花钱必有效、无效必问责”的原则将进一步扩大范围，绩效评价、绩效管理将再上一个新台阶。“约束有力”则预示着要在财政报告、财政审计、财政问责等方面有实质性的行动。换言之，2018我国预算管理仍将承袭前五年的强势改革之势，但重点转向更加深层、更加基础、也更加技术的层面。
三是税收进入下半场。结合十八大以来的改革进展看，十八届三中全会中所确立的“六税一法”改革，在2018年将走入后半程。简言之，营改增改革已告一段落，2018年改革的重点将转向增值税立法，力争形成规范、简明、公平的现代增值税制度。资源税重点转向水资源税的推广。环保税法已于2018年1月1日开始实施。2018年消费税、个人所得税、房地产税，将成为税改下半场的重点。关于消费税，可以说是剩下的三税中改起来最容易的税种，在实施改革中需要注意其定位应当是增值税的辅助税种，同时要结合我国服务业大发展的情况，将一些高端服务项目纳入征税范围。关于个人所得税，财政部部长肖捷在2017年全国两会上已清楚地勾勒出了其改革的主要内容，如无意外，今年应当会有方案出台。至于房地产税，近期再次议论纷纷，2018年应考虑对此有一个确定的说法。还值得一提是，税收法定进程预计在2018年会进一步加快，但如何在加快速度与提高立法质量之间求得一个平衡，是需在全面审慎考虑的一个新问题。
地方财政的可持续性引人关注
2018年，有三大背景将引发各方面对于地方财政可持续性的高度关注。
一是减税降费，二是事权与支出责任的改革，三是严控债务风险。目前，有关方面已经把地方税的建设摆上了重要的议事日程，但在地方税种缺乏、房地产税迟迟不能出台的情况下，地方财政收入建设应当从“地方税体系”转向更加综合、更加具有可操作性的“地方收入体系”。即在当前的现实情况下，一个完善的地方收入体系应当由四部分组成，一是中央给付，包括税收分享与税收返还，更重要的是不限制用途的一般转移支付。这当中涉及到增值税的分享比例问题，鉴于增值税税基的可流动性以及我国经济正转向服务和消费驱动的大背景，由中央与地方分享该税，在当前我国经济发展的新阶段而言，已不是科学理性的选择，相反应当在适当的时候明确增值税的中央税属性，并逐渐调低地方分享比例，转而通过规范、法治性较强的一般转移支付来填补缺口。
二是地方税，营改地增之后，房地产税是理论上的地方主力税种，但囿于当前现实情况，恐难近期出台。更现实的考虑是，将消费税改为中央地方分享税，一方面增加地方政府收入，另一方面适应我国未来消费经济的强劲发展势头，通过调整激励机制，主动将地方政府的工作重心从投资驱动转向消费驱动，调整到积极推动、建设与消费发挥作为基础性作用相匹配的制度环境、基础设施建设上来。
三是少量的非税与政府性基金，这已经大幅减少，未来只能作为补充。
四是受到合理规制的地方债与PPP，今后地方政府所需的正当建设资金应当一律采用发行政府债券的方式，同时严格债务管理，做到终身问责，倒查责任。积极完善PPP，吸引更多的社会资本有序进入政府公共支出领域。
总之，2018年既是充满希望也是极富挑战的一年，中国经济仍然在转型升级的道路上努力前行，中国财政则上承推动中国经济稳增长的厚望，下载社会各界减税降费的殷殷期待，还存在控制政府债务风险的“天花板”，要力求在稳增长、调结构、防风险之间取得平衡，任务艰巨、需要高超的调控技术。
（作者系国家行政学院经济学教研部教授）
主 编丨毛晶慧 编 辑丨高珂
