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摘要：自2013年国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来，PPP工作成果显著。但在发展过程中，地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作等问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”），旨在以PPP项目库管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。本文通过对92号文核心内容的梳理，为地方政府规范管理项目库工作提供参考。
关键词：92号文 核心内容 解读
一、项目库管理应分类施策
在财政部PPP综合信息平台系统上，项目库分为项目储备库和PPP项目管理库，其中，PPP项目管理库包含处于识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段及移交阶段的项目。92号文出台后，原PPP项目管理库识别阶段的项目被列入项目储备清单，PPP项目管理库则包含准备阶段、采购阶段、执行阶段及移交阶段的项目。
当前，PPP项目管理库中的项目普遍存在项目实际执行情况与入库信息不匹配的问题，这不利于财政部门对项目信息的实时监管和社会投资人对项目的有效跟进。因此，项目库在实行重新分类管理后，关键要解决项目储备清单和PPP项目管理库的过渡及衔接问题，以及项目信息的及时录入问题，即实现项目库的动态管理。
二、严控新项目入库
（一）优先支持存量项目入库
自2013年以来，国家大力推行PPP模式，众多新建项目通过PPP模式进行投资建设运营。其中，新建项目又以政府付费类项目和可行性缺口补助类项目为主，这样导致政府未来10-30年的支出责任加大，所有PPP项目政府支出责任占本级政府一般公共预算支出的比例逼近10%的红线。50号文和87号文出台后，政府进行投资建设的路径受到严格管控，只能通过财政预算资金、地方政府债券和PPP模式三种方式。鉴于地方政府财力有限，地方政府债券额度少，PPP模式逼近10%的红线等原因，地方政府投资建设新项目缺乏资金。而地方政府拥有许多优质的存量资产，可以通过PPP模式引入各类投资获得存量项目资产转让对价，该部分资金可用于新的基础设施和公用事业建设，以此实现投资的良性循环，并且该方式有利于供给侧改革，可提高项目运营维护服务供给质量。未来，新建项目规模将有所下降，存量项目PPP运作将迎来发展机遇期。
（二）审慎开展政府付费类项目
政府付费类项目大多重建设轻运营，大多项目没有实质性的运营部分。并且，在很多政府付费类项目中，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，以此固化政府支出责任。这类项目今后要进入PPP库将面临着较大的障碍。因此，未来可通过分析项目实施方案中的绩效考核办法来甄别不合规项目，若新项目同时满足：政府付费（可用性服务费+运维绩效服务费）与绩效考核结果挂钩、政府承担的建设成本和运营成本均根据绩效考核结果进行支付、建设成本中参与绩效考核的部分占比不低于30%、政府付费在合作期内连续平滑安排等3个条件，则新项目可入库，否则，不得入库。
（三）明确不适合采用PPP模式的项目类型
近几年，国家及各地地方政府大力推行PPP模式并出台了相应的政策支持文件，各类PPP项目推陈出新，但也出现了不少将PPP模式作为融资手段的“伪PPP”项目。92号文明确将“伪PPP”项目排除在PPP项目库中。
1、纯商业化与招商引资项目
对于政府不负有提供义务、不具有公益属性的纯商业化项目不适宜采用PPP模式，如酒店、商业住宅、商铺、购物中心等纯商业地产开发项目、以招商引资为目的的项目。但是，在实操中，有些片区开发、文化旅游开发及改造等项目会涉及到部分的商业开发及招商引资，这既基于项目市场运作的需要，又能达到减少政府财政支出压力的目的。对于这类项目，92号文并未作出限制。
2、涉及国家安全或重大公共利益的项目
涉及国家安全或重大公共利益的项目如重要国家机关、重点科研单位、军事设施和军工单位及其周边安全控制区域内的建设项目等不适宜由社会资本承担的，不采用PPP模式实施。
3、纯工程建设且无运营内容的项目
本条规定主要针对传统的BT工程。《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)指出，“对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理”，明确关闭BT工程模式通道。很多BT工程变相以PPP名义开展，无实质性运营内容，其实质却与BT无异，这类拉长版BT项目应给予严厉制止。
（四）项目前期准备工作不到位不予入库
1、92号文所指项目前期准备工作包括以下三点：
（1）新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的。目前，PPP上位法尚未形成，而各部门政策规章“打架”现象普遍存在。对于PPP项目立项审批手续尚未有明确的规范性与指导性文件。目前普遍依据政府投资项目的立项审批手续履行。建议相关部门出台相应的规范性文件以明确立项程序，也为财政部门更好地进行项目库管理提供可参照的依据。本条规定对于部分时间紧、任务重的项目工作效率提出了更高的要求。
（2）涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的。92号文对存量项目的操作作了进一步的规范，若未完成存量项目的资产审批及评估等手续就进入项目执行，存在模糊国有资产公允价值，放任国有资产流失的嫌疑。
（3）未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
2、未建立按效付费机制。
在92号文之后申请入库的项目，必须建立按效付费机制。主要有以下三方面：
（1）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的。明确所有的PPP项目都必须进行绩效考核。
（2）政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的。如社会资本为提前退出要求政府按前高后低的形式进行付费导致政府财政前期压力骤增，或者是出现政府按照等额本息对项目公司进行付费，但是地方财政支出整体趋势由低到高导致合作期的某一年财政支出压力骤增的情形。
（3）项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。明确将建设期和运营期一起纳入绩效考核的范畴，已有的操作惯例是只要项目竣工验收合格，对建设成本部分政府只需向项目公司支付可用性付费，固化了政府支出责任。建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比超过30%，则对社会资本建设及运营能力提出了更高的要求。但是，对已入库的PPP项目存在本条情形的，92号文并未提出相应的整改措施。
三、需要整改清退的已入库项目
（一）属于上文所述“不适宜采用PPP模式实施”和“前期准备工作不到位”两种不得入库情形的项目。
（二）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。物有所值及财政承受能力论证是政府决定项目是否采用PPP模式的关键环节。在现有的PPP项目中，两论报告往往流于形式。存在的问题如物有所值定性评价专家打分随意性较大、为保证通过财政承受能力论证，有些项目甚至将财政支出增长率提高到百分之十几，严重脱离实际情况，给地方财政带来了不小的隐患。
（三）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。地方政府换届、项目操作难度大等原因可能导致项目推进不顺利甚至被搁置，变成所谓的“僵尸项目”。一旦出现这种情形，说明项目并不适宜采用PPP模式或者项目实施机构积极性不足。财政部门应及时进行清理此类项目，为更多有价值的项目腾出空间。
（四）不符合规范运作要求。包括（1）未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；（2）采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。如项目公司未在合同规定的时间内完成项目融资交割的、未根据合同约定及项目建设进度提交项目资本金、项目资本金以“明股实债”的形式进入项目公司等。
（五）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。出现上述情况的承诺或兜底可能有几种原因：（1）项目所在地政府财政实力弱，为增加项目吸引力设置兜底条款；（2）对于时间紧任务重的项目，政府方容易处于被动状态；（3）对于政府招商引资进来的社会资本，政府为鼓励其为当地经济发展多作贡献而给予的变相补偿。但是，不论是何种原因，一旦发现必须依法给予严厉处罚。
（六）未按规定进行信息公开的项目。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。在现有的PPP项目库中，除了国家示范项目外，大多数的项目相关信息未公开，应及时公开并更新项目信息。
四、需进一步注意问题
92号文的出台对PPP项目规范运作，促进PPP事业可持续发展将起到推动作用，严格落实文件精神，将对我国后续 PPP发展形成长远影响，项目相关各方需做好积极的应对之策。
（一）92号文要求各地在2018年3月31日前完成项目管理库的集中清理工作，相关主体需纠正PPP项目中的各项违法违规操作，必将影响已落地项目、采购中项目顺利推进，对于清理出库的项目，财政将无法安排预算支出，影响项目公司积极性和项目进度，对此影响对策92号文并未提及。假如项目最终被清理出库且整改完善后仍无法符合PPP相关政策要求或整改后双方失去合作基础而导致合同无法执行，将在政府方与社会资本之间、政府方和项目公司之间引起极大的争议，比如归责和赔偿、项目公司解散和人员安置、项目投资额审计和提前终止补偿，甚至导致诉讼，各方需提前做好预判和对策。
（二）92号以及随后发布的192号文及资管新规，这接连的PPP整风运动来势凶猛，引导项目运作回归合法合规和理性，未来对政府而言需推出优质、规范的PPP项目才能赢得市场的青睐；对民营企业而言参与环境将得到改善，参与度提升，真正发挥对公共服务提升促进作用；对央企而言项目将向“重建设”向“重运营”转变；对金融机构而言传统规避风险的固收类安排将受限制，未来PPP融资将更加多元化，在债务融资上项目收益债、资产证券化等将成为发展热点，价值投资将得到重视。PPP规范阶段的来临，各方需做好应对之策。
