报告要点
◆共和党和民主党政见分歧导致美国政府关门，特朗普新政推行难度或趋抬升
自1月20日起，美国部分政府机构开始关门。美国政府进行任何支出均需国会授权、批准相关预算案。由于旧的政府临时支出法案于1月20日到期，而参议院未能及时通过新临时支出法案，美国政府资金随之耗尽、部分机构被迫关门。
共和党和民主党从政见不同转向党派对立，是近年来美国国会决策及政府执政效率下降主因。此次参议院未能通过支出法案，缘于两党在移民政策上分歧难调。自奥巴马时期起，两党意识形态越趋极化，从政见不同开始转向党派对立。两党间持续不断的党争导致美国国会决策效率低下，并拖累政府执政效率下滑。
2018年国会中期选举至关重要，将直接影响特朗普新政前景。虽然特朗普凭借共和党国会多数党地位成功推行减税，但他在推行移民新政、新医保法案及部分人事提名上均因民主党强烈阻挠而宣告失败。2018年国会中期选举中，只有共和党维持多数党地位，特朗普才有望继续推行部分新政，否则或将举步维艰。
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热点跟踪：美国政府被迫关门,特朗普新政推行前景何去何从?
事件：1月20日，美国国会未能及时通过政府临时支出法案，美国政府资金随之耗尽、部分机构被迫关门。
点评：
美国政府关门，缘于国会参议院未能投票通过临时支出法案。根据美国法律规定，美国政府进行任何支出均需国会授权、批准相关的政府预算案（或临时性的持续决议案）[1]。随着“旧”的政府临时支出法案于1月20日到期，美国国会亟需投票通过新的支出法案，以支持政府的正常运转。1月19日，新临时支出法案在美国众议院获得投票通过。1月20日，新临时支出法案在参议院中因遭受民主党强力阻挠，最终仅获得50票支持，未达通过所需的60张支持票。由于美国国会未能及时通过新临时支出法案，美国政府资金随之耗尽，部分非核心机构被迫关门[2]。
共和党和民主党在移民政策上的分歧，是临时支出法案未能获参议院通过的“导火索”。此次投票中，民主党要求把政府预算方案和保护部分非法移民免遭驱逐条款“绑定”投票，而共和党因为不愿承诺保护非法移民，因此坚持将移民问题与政府预算谈判分开。由于民主党在参议院中拥有49席，他们的反对直接导致了临时支出法案的投票失败（无法拿到60张支持票）。移民政策上的分歧，实际上也反映出两党在政治哲学上的差异。比如，民主党由于推崇革新、容忍与社会平等，因此倾向于扩大社会保障、保护少数群体利益；共和党则认为政府权力的扩大等价于个人自由的缩小，因此主张消除过多社会福利、不对少数群体做过多保护。
共和党和民主党在政见上的分歧加剧，是近年来美国国会决策及政府执政效率下降的主因。2000年前，共和党和民主党虽然存在政治哲学差异，但在社会及经济政策上均不断向中间靠拢、相互融合。然而，自奥巴马时期（2008年-2016年）以来，两党在意识形态上开始难以调和，民主党越发“自由”、共和党越发“保守”，两党在移民、财政、医疗等政策上的分歧不断加大。两党意识形态极化导致美国国会决策效率大幅下降，并直接影响美国政府的政策推行。比如，奥巴马时期，通过国会表决批准的议案占比仅2.5%，创历史新低；受国会决策效率下降影响，奥巴马大部分政策主张均未能落地。
特朗普当选总统后，在推行移民新政、新医保法案以及部分人事提名上，均遭受民主党强烈阻挠。具体来看，2017年1月，特朗普发布针对部分国家的移民禁令，但因遭受民主党的强烈反对和阻挠，至今未能落地实施；2017年3月至7月间，特朗普多次尝试推行新医保法案，但因遭受民主党所有议员[3]及少数共和党议员的反对，均宣告失败。同时，由于民主党议员对特朗普的人事提名百般阻挠，原劳动部长提名人选Andrew Puzder主动请辞，特朗普政府在多个部门的正副部长、机构负责人及各国大使等关键岗位上的空缺数超过400个，政府运行效率大幅下降。
受民主党从政见上的不同开始转向党派对立影响，特朗普新政推行难度将大幅抬升。在2017年12月7日和22日，民主党均投票通过了政府临时支出法案，以支持政府正常运转。与前两次投票不同，民主党此次不惜以政府关门的代价，坚持要求将保障移民条款纳入到政府预算谈判中，显示出其参政策略重大转变——以极端结果为政治要挟、从政见不同转向党派对立。受民主党上述策略影响，特朗普新政主张，包括基建和废除离岸法案等政策，推行难度将大幅抬升。
2018年国会中期选举压力下，共和党内部分歧或将导致特朗普推行新医保法案和大规模贸易保护等政策的难度加大。在国会中期选举年，国会参议员们为了赢得选举，一般十分谨慎，并特别关注选民意见。比如，在新医保法案上，由于担心州内选民因该法案而福利受损，部分共和党参议员持反对立场；同时，由于担心贸易保护将抬高国内物价水平、损害消费者利益，大部分共和党建制派参议员纷纷表示反对。国会中期选举压力下，党内分歧或导致特朗普推行新医保法案和大规模贸易保护政策的难度加大。
2018年国会中期选举中，若共和党失去国会多数党地位，特朗普政府或将成为“看守政府”，新政推行或将“寸步难行”。目前，由于共和党在国会两院中均拥有50%以上席位，特朗普因此在推行减税和新医保法案上拥有较大便利。随着民主党的党派对立倾向加剧，一旦共和党失去国会多数党地位、尤其是失去参议院中席位领先优势，特朗普政府或将成为“看守政府”，新政推行或将“寸步难行”。
以奥巴马时期为例，随着民主党在2014年国会中期选举中失去参议院多数党地位，奥巴马政府随后沦为“看守政府”，执政效率大幅下降。比如，2015年至2017年间，奥巴马的人事提名在参议院内通过率仅42.8%，创历史新低；参议院中，针对奥巴马人事提名和法律修改提议“狙击”（程序性阻挠议事）[4]达81次，创历史新高。同期，奥巴马在推行移民改革政策和TPP政策上均陷入停滞，大法官的提名也被参议院直接忽视。
2018年国会中期选举后，若共和党维持国会多数党地位，且参议院席位数在50席至60席之间，特朗普或将再次尝试推行新医保法案；若共和党赢得的参议院席位数超过60席，特朗普或将加快废除“多德-弗兰克”金融法案。中期选举后，在维持国会多数党背景下，若共和党拥有参议院席位数未超过60席，仅需50票就能通过的新医保法案或将成为特朗普再次尝试推行的对象；同时，特朗普在基建法案的推行上将面临一定难度，他必须赢得部分民主党议员支持才能让基建新政落地。若共和党赢得的参议院席位数超过60席，特朗普或将加快废除“多德-弗兰克”金融法案，以加速金融监管放松。
[1]美国政府债务上限决定了美国政府的借贷能力，即美国政府能够通过债券融资获得的最大资金规模。在债务上限的要求下，政府预算案（或持续决议案）规定了政府在每项财政开支上能够投入的资金规模。简而言之，债务上限和新财年预算案分别决定了美国政府“借钱能力”和“花钱资格”。
[2]美国政府关门期间，约80万的政府“非核心部门”职员将被强制休假，且法律不保护他们薪酬得到追溯支付；约130万政府“核心部门”员工在政府关门时将继续工作，但其薪酬会被延期支付。
[3]新医保投票中，民主党参议员人数为48位；民主党第49位参议员，直至2018年1月正式上任。
[4]在美国的参议院中，若少数党（席位数少于50）的参议员反对某项提议，它可以发动“程序性阻挠议事（Filibuster）”——通过冗长发言等方式阻碍某项提名得到表决。要制止阻挠、恢复议事，一般需要得到参议院中至少60名在场议员的支持。根据章程，参议院在一项议案议定前不得转入对下一项议案的讨论，因此一旦无法获得60个席位支持以制止阻挠议事，为了避免耽误后面的议程，被阻挠的议案往往将被迫“放弃”。需要说明的是，减税法案和新医保法案由于和政府财政收支相关，因此可借助BR规则，在获得50位参议员支持后便可落地，不受阻挠议事影响。
下周重点关注：欧央行1月议息会议和美国Q4 GDP数据
1月25日，欧央行将召开议息会议。此次会议上，欧央行或将保持政策指引不变，重点关注其对未来调整政策指引的路径表述。1月26日，美国将公布2017年4季度GDP数据。若美国Q4 GDP继续向好，美联储2018年3月加息概率或进一步上升。
【本文推送内容节选自长江研究已发布报告，报告原文请见2018年1月21日发布的研究报告《美国逃不开的党争周期》】
风险提示
1. 美国经济遭遇突发因素冲击。
研究报告信息
证券研究报告：美国逃不开的党争周期
对外发布时间：2018年1月21日
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