作者楼建波(北京大学房地产法研究中心主任、中新经纬特约专家)
国土资源部姜大明部长1月15日关于政府将不再是居住用地唯一提供者的表态，引发了各方关注。作者主要想从三个方面谈谈自己对这个问题的认识。
政府不再垄断住房供地是住房供给侧改革的深化
自2015年中央提出供给侧改革后，住房的供给侧改革一直在探索中前行，从供应主体上的市场配置和政府保障相结合的住房制度，到供应方式上的租购并举、租售同权，多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度正在形成。
实际上，住房供地的改革一直没有停止。2011年，国土资源部在北京、上海开展集体土地上建设公共租赁住房试点；2014年，国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，将“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”；2017年，为推动租赁市场的发展，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定13个城市为第一批开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。事实上，姜大明部长的讲话中，就用了“深化农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点”的表述。
另一个重要的方面是，在2007年土地储备制度全面推开前，许多国有企业用手里的土地资源和房地产开发企业合作开发房地产，或自己成立房地产公司开发房地产，这种情况并不少见。而土地储备制度全面推开后，企业和其他享有存量土地上的土地使用权的单位的土地，往往由土地储备中心收储后，才能出让用于房地产开发。而此次提出的“将研究允许非房地产企业依法取得使用权的土地，在权属不变、符合规划的条件下作为住宅用地”，从法律的角度说，至少非房地产企业的非住宅出让用地使用权改变用途(包括改为住宅用地)一直是有法可依的。事实上，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第18条)和《城市房地产管理法》(第17条)关于出让的建设用地使用权改变用途的规定，就说明立法者们对此是有过考虑的。
集体经营性建设用地上建设租赁住房和非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地必须在法制的轨道上进行
无论是集体经营性建设用地上建设租赁住房试点，还是非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地，都不能也不应该法外进行。住宅开发建设涉及的法律问题很多，我们在这里主要讨论用地制度和开发建设的组织问题。
集体经营性建设用地上建设租赁住房，在用地制度上最大的障碍是《土地管理法》第43条第1款的规定。根据该款，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”租赁住房试点显然不属于该款允许的集体所有土地上的建设活动。好在《土地管理法》的修订正在进行中，相信这种试点与现行法不符的现象不会持续很长的时间。
非房地产企业持有的土地使用权作为住宅用地，姜部长的讲话中提出权属不变、符合规划的要求。权属不变就是不希望相关地块因为成为住宅用地而转让(牟利)。如前所述，对于非房地产企业持有的出让建设用地使用权，非住宅改住宅，现行法上的路径还是明确的。
问题比较大的是划拨的非住宅用地改住宅用地。按照现行的法律，即使规划能够做出调整，除非改变后的用途是保障房建设(经济适用住房、职工住宅、公租房、廉租房)，否则，非住宅用地改住宅用地，必须出让改划拨，而且在多数情况下，政府必须收回土地再行出让，如果土地将用于商品住宅开发，出让还必须采取招、拍、挂的方式进行。从这一意义上说，非房地产企业持有的土地使用权在权属不变的情况下作为住宅用地，在现行体制下，可能还是要作为保障住房用地。
在开发建设的组织方面，非房地产企业持有的非住宅用地改住宅用地后，如果建设职工住宅等保障性住房，法律对开发建设的主体资质并无特别的要求。但如果从事经营性的房地产开发(开发商品住房出租、出售)，则必须由有资质的房地产开发企业开发。在现行体制下，非房地产企业作为住宅用地的使用权人，即可以自己出资设立房地产开发项目公司申请临时资质开发，也可以和有相应资质的房地产开发企业合作开发。
人们往往忽视的是，集体经营性建设用地上建设租赁住房，严格地说是一种经营性房地产开发。由于现行的法律只对国有土地上的经营性开发做了规定，城市规划区内的集体土地上的房地产开发，可以参照《城市房地产管理法》的有关规定。从这一意义上说，如果用于建设租赁住房的集体经营性建设用地在城市规划区内，还是有法可依的。当然，考虑到集体土地上建设租赁住房主要是为缓解人口净流入的城市的住房困难问题，我们可以预见大多数用于建设租赁住房的集体经营性建设用地应该都在城市规划区内。在开发建设的组织上，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》提出“村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。”必须强调的一点是，无论是自行开发、还是联营、入股开发，都必须组建房地产开发企业或住房租赁企业，并申请相应的开发资质。
政府不再垄断住房供地的意义
在土地公有制下，政府不再垄断住房供地是一个需要长期努力才能真正实现的目标。在城市，国家作为土地的所有人，对住房用地的供应责无旁贷。
如前所述，姜大明部长的表态在集体经营性建设用地上建设租赁住房上，是对刚刚开始的试点的一种肯定。对非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地，作者理解，指的是这些企业已经取得的存量的建设用地，而且数量是有限的，多为原来的国有企业。如作者在第二部分分析的，这些存量的建设用地在权属不变的情况，主要应改为包括职工公寓在内的保障房的建设用地。因此，我们不能期望这两个举措对住房市场产生立竿见影的影响。
但是，姜部长的讲话对试点的肯定，并指明了未来住房供地改革的方向，从长远看，其意义又是巨大的。在我国，地价和房价关系的争论长期存在，但无论如何，住房用地的多渠道供应，都意味着住房供地的增加，从而会增加全社会的住宅供应量。（中新经纬APP）
【专家简介】楼建波，法学博士，北京大学房地产法研究中心主任，英国剑桥大学中国商法讲师，伦敦大学商法研究中心高级客座研究员。
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