编者按
推进供给侧结构性改革是党中央、国务院做出的重大战略决策，而去产能又是供给侧结构性改革的重头戏、主战场。中国社会科学院财经战略研究院刘诚博士梳理了产能过剩成因的各类文献——宏观经济、企业行为、市场失灵，发现这些文献并不能解释中国产能“过剩水平超过其他国家”、“环保标准被人为压低”、“已经过剩却仍有企业涌入”等特殊现象，而地方政府视角可以较好的阐述这些特殊现象，是中国产能过剩的特殊的制度成因。刘诚博士认为现有“去产能”政策主要是基于市场失灵假说而采用产业政策、财政补贴和行政命令的方式，偏离了中国特性，未能取得化解产能的根本效果，应该从地方官员激励和市场化途径作出针对性的政策调整。
作者：刘诚
单位：中国社会科学院财经战略研究院
原文刊发：《财经智库》2018年第1期。
一、引言
改革开放以来，中国产能迅猛增长，粗钢、水泥、发电量等主要工业品的人均产量在1978-2014年间分别增长了17.1倍、25.8倍和15.4倍。毫无疑问，中国产能扩张的奇迹很大程度上要归功于中国的制度改革。
许多学者都认为，中国增长的制度基础是地方政府的晋升激励。Qian和Weingast（1997）认为地方官员是政治企业家，积极的招商引资并主动为当地企业向上级政府要优惠政策；姚洋（2009）提出中国政府是中性政府，可以调和各方利益和长短期利益，获得长期总利益最大化；Rothstein（2015）发现西方惯用的评价制度水平的方法并不完全适用于中国，忽视党组织和官员激励的作用将低估中国制度的质量。可见，地方政府是中国经济奇迹的重要制度基础，也即中国产能扩张的重要推动力量。
然而，产能扩张推动经济增长的同时，脱离实际需求的过度扩张也会带来产能过剩问题。目前中国产能利用率大约为70%（钟春平和潘黎，2014），而且新常态下经济增速放缓，产能需求将进一步下滑，供求不平衡在长期将更加严重。那么，解铃还须系铃人，地方政府也就成为化解中国产能过剩的主要着力点。
事实上，地方政府视角可以解释中国产能过剩的一些特性。相比宏观供求、企业行为、市场失灵等假说，地方官员的晋升激励可以解释，中国环保和安全生产等标准没有较好执行、产能已经过剩情况下仍有企业涌入、部分行业过剩产能远超世界等中国产能过剩的“特殊性”。例如，周黎安（2004）提出当投资利于政治晋升时，投资的负利润前景将不足以阻止市场进入。因此，地方官员激励是导致中国产能过剩的更为本质的制度原因。事实上，近年来产能过剩问题不仅存在于钢铁、煤炭等传统行业，而且开始向光伏、多晶硅等战略性新兴产业蔓延。在一定程度上讲，凡是政府鼓励的、深入干预的产业，往往正是过剩严重的产业。
为了深入洞察地方政府在中国产能过剩中的特殊作用，我们从宏观经济、企业行为、市场失灵等角度梳理了相关文献，论证这些文献的不足及中国产能的特性。进而，挖掘了地方政府视角的一系列文献，发现它们更贴近中国现实，即地方政府是中国产能过剩的制度特性。然后，进一步评价现有政策的实际效果。最后，给出政策调整的对策建议。本文的主要贡献在于辨析各类文献的优点与不足，论证地方政府是中国产能过剩的特殊的制度成因，为“去产能”政策的调整提供了理论基础。
二、产能过剩成因的文献述评——宏观、企业还是市场？
钢铁、煤炭等行业的产能过剩，宏观经济来看，主要是需求下滑所导致，也可以从经济周期来理解；从企业行为来看，首先是生产的不协调，其次部分程度上也是企业为了应对潜在进入者的主动策略选择；从市场失灵角度来看，进入壁垒低、环保执行不力、“潮涌”现象也可以一定程度上解释企业的过度进入。
（一）宏观方面：供求不对等、经济周期
一方面，需求在下滑。最近几年，中国经济进入了中高速增长的新常态，基建投资、房地产投资增长乏力，对钢铁、水泥等行业的潜在需求明显下降。王立国和张日旭（2010）认为，需求端受到经济周期波动的影响，经济繁荣时投资形成的生产能力在衰退时将表现为供大于求。日本的经验也表明，1991年房地产泡沫破裂之后，“僵尸企业”的占比快速上升（Caballero等，2008）。另一方面，供给难以快速的作出适应性调整。高炉等设备的关停和重启成本较高，且具有较强的专用性，一旦停产则难以另作他用。所以，除非产品价格长期接近甚至低于可变成本，否则企业会保持产能不变甚至增长。而且，在政府的软预算约束和高额的银行贷款情形下，许多企业把供大于求的风险转移给了政府和银行。耿强等（2011）认为，政府的不当干预将企业的投资风险显著外部化了。因此，多数钢企对价格不是足够的敏感，可以接受越来越低的钢铁价格而继续生产。
（二）企业方面：生产不协调、策略性行为
企业在投产时，往往采取顺经济周期的行为，但是实际产能却滞后，存在动态不一致的现象。在经济高速增长时，尤其是四万亿推动下，基础设施快速上马，钢铁等产业高估了市场需求，没有看到长期需求的下降趋势。类似于蛛网模型，项目上马时需求大，但是产量开动后发现市场已经在萎缩。同时，企业间的扩大生产行为不协调。企业决策缺少行业整体眼光，认为扩大生产抢占份额于己有利，但纷纷扩大产量的后果就是行业产能过剩。
还有学者证明，建立过量产能是企业在寡头竞争中的策略性行为（Dixit，1980；Benoit和Krishna，1987；Mathis和Koscianski，1996），企业保有一定的过剩产能可以应对市场多变的经济环境（钟春平和潘黎，2014）。简言之，一定的过剩产能也是在位企业对潜在进入者的可置信威胁或进入壁垒。
（三）市场失灵的有关论述：“潮涌”、进入壁垒、环保
市场失灵假说的论据主要三个：一是低门槛导致过度进入，二是环保程度低，三是“潮涌”现象。
1.进入壁垒
产能增加的技术层面的原因是进入壁垒少，技术难度不大。过剩产业一般是资本密集型，而不是技术密集型，投资容易在短时间内急剧增加，导致自由进入的企业数量大于社会福利最大化情况下的企业数量（张军，1998）。但是，技术壁垒较低导致企业过度进入的论点，显然也不成立，因为市场机制本身提供了一些防止过度进入的壁垒，例如价格机制调节产能供给。Sumaila等（2008）提出由市场价格信号可以自动化解过剩产能，只要政府的补贴行为不产生反向激励。
2.环保程度低
环境政策制定者往往并没有按照最优条件进行政策设计（Fowlie等，2016）。环保监管往往让位于地方经济发展，对污染企业“网开一面”，甚至少数地方政府用“低环保”作为吸引投资的方式（杨蕙馨，2004）。Agrawal（2016）实证发现，当地政府在和上级政府的垂直竞争中一般采用互补策略，即地方对中央管理严格的领域会变相放宽甚至鼓励。这就导致企业的环保成本未被纳入私人成本，导致企业生产规模超过社会最优的生产规模。然而，环保要求可能并不低，只是在执行过程中被人为压低了。
3.“潮涌”理论
林毅夫（2007）、林毅夫等（2010）提出“潮涌”理论，认为企业家对部分行业发展前景普遍看好，这一社会共识引发了资本短期内大量涌入，最终导致了投资过度、生产能力过剩。然而，“潮涌”理论的基本假设并不成立，不存在企业对行业需求的所谓共识（江飞涛等，2012），“潮涌”只是产能快速增长的结果而非原因。
三、中国产能过剩的特性与地方政府晋升激励
（一）中国产能过剩的特殊表现
宏观经济和企业行为的文献，主要关注市场供求、经济周期、产业组织，其导致的产能过剩是市场经济的一般现象，在世界各国基本都会存在。例如，Hall（1986）认为大多数企业在绝大部分时间产能利用率都不足。然而，它不能解释中国在部分行业过剩产能远超其他国家的事实。从钢铁产量的演变趋势来看，美欧日等发达国家产量呈现明显的下降趋势，而中国增速逆势而上，十年间中国产能占世界比重由三分之一上升为二分之一，2015年中国粗钢产量超过了美国的十倍。
进入壁垒假说，忽略了一个重要事实，技术只是企业投资生产的一个方面并不是全部，与其说是技术标准低导致了过度进入，不如说是忽视其他标准所致。同时，环保假说也与事实不符，实际上不是环保的要求低，而是环保的执行不到位（杨蕙馨，2004）。例如，“地条钢”污染严重而被中央严令禁止，2016年中央调查组却在江苏发现多家“地条钢”企业。因此，可以说不是技术壁垒低、不是环保要求低，而是环保、安全生产、能评等准入标准被人为压低了。此外，当行业产能已经过剩时，利润已经很低甚至为负，行业较好发展前景的共识应该不复存在，但此时还有很多企业涌入，这是“潮涌”理论所无法解释的。因此，市场失灵的三个论据可以进一步归因到深层次的制度性原因。
综合以上分析可知，中国产能过剩存在“过剩水平超过其他国家”、“环保标准被人为压低”、“已经过剩仍然涌入”等特殊现象，上述文献不能得以较好的解释。
（二）地方政府的特殊作用
中国产能过剩如此特殊，是谁在降低门槛，是谁在诱使企业过度进入，是谁导致了中国产能过剩远超其他国家？这不仅仅是宏观经济、企业行为和市场机制的作用，其背后有其他力量的推动，这个力量就是地方政府。
由于地方政府是理解中国经济腾飞的关键，从地方政府角度探究中国产能过剩成因的文献自然也较多。20世纪80年代开始，中国对官员的晋升标准确立为以经济绩效为主（Jin等，2005）。Rothstein（2015）把中国的官僚组织称为“干部制”，上级授权下级充分的经济发展权力，并通过GDP绩效考核决定下级的升迁。而地方绩效的实现在很大程度上取决于当地的投资项目状况，由此地方政府具有很强的动机扩大投资规模（Bai等，2000），行政及市场资源向资本家倾斜（Li和Zhou，2005），高投资、高税收和高就业的产能过剩行业往往受到青睐。郭庆旺和贾俊雪（2006）认为，地方政府受到GDP和财政双重激励，具有强烈的引资冲动。因此，产能过剩主要来自于体制方面的因素，比如地方官员政绩“锦标赛”（周黎安，2004、2007）以及财政分权（王立国和张日旭，2010）等。
可以说，地方政府为了晋升，在很大程度上人为压低了环保、安全生产等准入标准，大量不达标的企业也可以顺利进入市场；给予企业补贴、土地、信贷、税收等配套优惠政策，使得企业为了获取政府资源而进入无利润行业；导致企业过度进入，中国产能过剩远超过没有地方政府扶持的其他国家。例如，2016年，在中央大力“去产能”、严控新增钢铁产能的背景下，河北安丰公司却未批先建边批边建钢铁项目，河北省市县三级政府发现但没有严肃处理和及时上报，纵容企业违规新增产能。同时，政府对“僵尸企业”的关爱，提供政府担保和下岗补贴，提高其保留收益，人为拉升了退出壁垒，也是企业明知行业产能已过剩且利润较低仍然要进入的重要原因。因此，地方政府视角可以较好的阐述中国产能过剩的特殊现象，成为中国产能过剩的特殊的制度成因。
行政审批是地方政府干预微观产能的直接手段。中国地方政府的审批，与其说是筛选合格的企业进入，不如说是替代市场决定企业是否进入，并给予了政府调动资源扶持企业的能力，是政府替代市场配置资源和选择产业及企业。一方面，把进入门槛降低到不审批（通过市场竞争自发进入）甚至国家基本标准（相关法律及中央审批要求）之下，让一些不达标企业进入市场；另一方面，以地方财政或社会成本为代价贴补企业，在土地、能源、信贷等资源的配套审批上，提供政府许可、核准或担保，劝诱企业“不想进也进，小进让大进”。多年前的铁本事件就是地方政府“教唆”企业扩大产能的典型事例，期间当地政府甚至将项目化整为零绕过上级监管。2016年河北安丰公司未批先建、边批边建钢铁项目，河北省市县三级政府发现但没有严肃处理和及时上报，纵容企业违规新增产能。在此，需要强调的是，产能扩张是经济增长的直接表现，其中政府推动力居功至伟，尤其是在改革开放初期产能较为匮乏时。本文不是要否定地方政府的这个积极作用，而是指出其中的一个问题——产能过剩，进而认为致力于简政放权的审批改革刻不容缓，市场机制的决定作用必须得到越来越多的尊重和落实。
地方政府作用下呈现的特殊性，影响了中国企业、产业、地区间的资源流动和合理配置，更严重的是淘汰落后产能、提升产品质量和产业结构的市场力量受到一定限制，市场优胜劣汰和创新发展的一般机制被扭曲。例如，企业盈利时由于行政保护的存在而没有创新激励，产品质量和结构长期低水平复制；企业亏损时由于银行贷款和政府补贴的存在而难以破产，成为“僵尸企业”。因此，去产能工作应该抓住产能过剩的特性这个“牛鼻子”，从制度上瓦解产能过剩的形成根基。
四、现有政策的扭曲、效果及隐忧
“去产能”的现行政策主要基于市场失灵假说，相关的政策手段主要是产业政策、财政补贴以及行政命令，并没有在地方政府晋升激励方面多做文章，出现政策导向与制度成因相脱节，导致政策效果存有隐忧。
（一）产业政策
通过各种定向的行政性措施，中国的产业政策呈现出典型的选择性。对特定行业、企业的选择性扶持虽然在短期可以实现重点行业的振兴，但从长期来看却会影响市场在资源配置中的作用，导致资源在某些行业或企业的过度集中，特别是在经济下行压力下，往往会带来产能过剩等问题。政策部门以自身判断取代市场调节，认定哪些行业过剩、哪些行业落后、哪些行业具有新兴前景，并提供资金、土地和税收等偏向性政策来针对性地引导产业发展，事实一再证明这是行不通的（江飞涛和李晓萍，2010）。例如，相对于家电、纺织等主要依靠市场力量的行业，钢铁、光伏、稀土和机器人等较多依靠产业政策调节的行业，结构转型升级明显滞后，产能过剩长期未能根治且有加剧趋势。
除了对政府预期能力和计划能力的批判，也有学者批判了产业集聚的政策效果。Helsley and Strange（2014）尖锐地反驳了传统地认为产业聚集可以被认为是有效的的观点，认为在某些情况下，一些产业会无效率地进行聚集，并导致最终形成的平衡城市（equilibrium cities）不仅在规模上没有效率，也在结构上没有效率。
（二）财政补贴
补贴政策是刺激低效产能走向过剩的重要原因。投资补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为（耿强等，2011），而成本外部化必然会导致厂商生产超过社会福利最大化的过剩产量。数据显示，2012~2014年沪深两市266家“僵尸企业”获得政府补助达356亿元，三年累计获得政府补助超过5亿元的就有15家。
地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间（郭庆旺和贾俊雪，2006；陶然等，2007），市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥，导致产业（甚至整个经济）的配置效率低下；广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为，诱使企业将更多的精力和投入放在寻求地方政府的补贴和优惠政策上，而不是把更多的投入放在研发和技术改造升级上。周亚虹等（2015）研究发现，新能源企业选择保留补助资金或加大现有产能规模的“偷懒”收益大于加大研发的创新收益，享受政府扶持而不增加研发支出。同时，政府兜底降低了企业决策的敏感性，在行业中存在着一种期待感，即认为一旦生产过剩、利润率急剧减少而使整个行业陷入困境时，政府就会“行政指导”给予救济。
（三）行政命令
用行政命令强制“去产能”，往往不可持续。由行政机关下指标“钢铁要压缩一亿到一亿五千万吨”，然后把指标分解下达到各个部门、各个地区，各个地区再层层向下分解。行政命令去掉的是“产量”而不是“产能”，当行政管制弱化或者市场价格上涨时，企业会提高产量，已经去掉的产能将死灰复燃。Imai（2016）研究发现，“僵尸企业”比正常企业更愿意增加员工数量，甚至还不断增加投资。
（四）去产能取得显著成效，但存有隐忧
官方数据显示，去产能成效显著。央行的调查数据显示2016年我国工业企业的设备利用率温和上升。国家发改委的数据显示，截至2017年5月底，全国已压减粗钢产能4239万吨，完成年度目标任务84.8%，退出煤炭产能9700万吨左右，完成年度目标任务65%。
行政导向的去产能不利于产业结构的升级和新动能的培育。一方面，去掉的产能可能不是效率最低的，并未改善产品质量和企业效率。政府部门行政手段去产能改变了市场的激励约束机制，干扰了行业的正常调整，加大了行业供需的波动。在政府行政去产能的情况下，一些企业预计未来产量减少、价格上涨，单个企业的最佳应对策略是增加产量而不是按照政府部门的要求减少产量。实际去掉的产能往往是民企或规模相对小的国企，保留下来的是规模较大的国企，并非以效率高低、产品优劣和环保程度为选择标准。数据显示，今年1-5月份，全国规模以上工业企业实现利润总额29047.6亿元，同比增长22.7%，可见工业生产效益总体上得到显著提升。但是国企增速远超民企，国有控股企业的利润增长53.3%，而私营企业的利润增长14%。另一方面，目前去产能主要集中于少数上游领域，并未触及整个产业结构。钢铁、煤炭的改善固然是好的，但仅仅局限于这个领域。今年1-5月份，全国规模以上工业企业数据显示，煤炭开采和洗选业利润总额同比增长87.7倍，黑色金属冶炼和压延加工业增长93.5%，其他行业增速则平缓得多。同时，如果改善只集中在重工业，中下游行业没有明显改善，新动能没有得到培育，这样的改善就很难持续下去。可以说，去产能取得阶段性成绩的背后，能不能看到平稳的、快速的产业结构变迁，尤其是新经济的成长，这才是中国经济未来能持续中高速增长的一个关键。因此，去产能首先应该了解过剩产能的形成机理、特殊表现，进而使用针对性的市场化手段去掉“过剩”的产能，使产能结构发生优化，而非利用行政手段暂时地压制“产能”。
事实上，体制扭曲才是中国出现产能过剩顽疾的关键所在，也是政策部门更需要关注的问题。Clark（1940）认为，因为长期均衡的条件与短期目标无法协调一致，市场竞争中不完善的因素总会存在，务实的公共政策目标就应建立在协调机制之上。既然需要政策治理的产能过剩并非“市场失灵”而是“制度局限”，那么治理这类产能过剩的关键在于矫正现有制度基础，采取以增进与扩展市场为导向的治理政策。
五、“去产能”政策的调整建议
中国政策部门往往以市场失灵为依据，将对投资和市场准入的行政管制作为产能过剩治理政策的核心。这导致了产能过剩问题屡禁不止，甚至愈演愈烈。产能过剩是制度缺陷和政府对微观经济过度干预的结果，寄希望于对微观经济更为广泛和细致的管束来治理它，只能是南辕北辙。因此，需要从地方政府这个制度特性上入手，通过改变晋升规则、规范审批行为等途径更加有效的落实“去产能”。
第一，改变地方官员的晋升规则，将环保、安全等纳入考核。长期以来，政府干预市场的行为存在两个困境：一是无法限制政府的自我授权，二是无法斩断权力与资本的两性相吸。因此，必须从官员的晋升激励上入手，放松GDP和财政激励，引入环保等考核机制，改变官员的行为模式。同时，加强对环保、安全生产等的垂直管理和审批权上移。事实上，严控环保准入的收益远大于成本。在城市工业设施规划、建设和运转的不同阶段，解决环保诉求的成本并不相同，阻止新工厂落户比要求一个已建成的工厂停止运转容易得多、成本小得多。
第二，规范政府审批行为，把市场从“有形之手”中解放出来。进一步大力度的取消或下放审批事项，制定审批清单和负面清单。转变、创新政府的干预方式，由直接的干预企业投资行为，转变为间接的引导。当然，国外政府对有些过剩行业也是制定门槛、限制过度竞争的，但他们是在技术标准、环保标准等方面制定门槛，而不是中国政府强调的在企业性质和规模方面设定限制。因此，减少审批与加强环保考核并不矛盾，要在坚守底线的同时尽可能的把属于市场的还给市场。需要说明的是，当前问题的核心不是“产能”，是“过剩”，不是要打压产能，让能力退化，而是放开政府规制，让企业根据市场需求灵活调整生产决策。如果产能是有市场的，那么也不会是过剩的，重点是提高资源配置效率。
第三，去产能的相关政策应该淡化“量”的指标，强调“结构”的优化。取缔不合格产品，限制高污染、高耗能企业的扩张，鼓励企业研发和新产品、新业态的发展，例如制造业的电商相对滞后而亟需开拓。
第四，“去产能”补助方案应更加慎重。一方面，要检视补助的合理性。企业因为经营不善而破产属于市场行为，无需政府托底。补助的合理性和发放对象，一定要事先作出公正合理的制度设计。另一方面，要预判到补助对“去产能”的真实效果。要防止企业操纵盈余骗取补助，各地争抢补助，银行借补助增加信贷，进而又引发一轮投资热潮，事与愿违。还需要指出的是，对于国企的过分托底，不仅不利于国企的主动技术升级和效率提升，还将挤压民间投资及银行对民企的信贷积极性，对于正在下滑的民间投资雪上加霜。
总之，中国经济仍要保持中高速增长，工业产能的扩张是必然的，但是不能是以往低效、落后产能的简单扩大再生产，而应该伴随着产品质量提升和产业结构优化，也即抑制“产能”不是目的，化解和消除“过剩”、满足更高层次的需求才是根本。所以，去产能亟待制度变革，不用过度关注一时的“量”的增减，因为这很可能是经济周期或市场机制本身的规律性变动；而应在地方政府推高产能这一特性上入手，坚决杜绝那些高投资高财政的落后产能被降低标准而强行上马的现象，对于研发、创新、创业、新经济等与GDP和财政目标看似冲突的新动能要足够容忍并多加鼓励，因为它们是长期“结构”调整的根本力量。
