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作者简介：
杨军伟龙元明城投资管理（上海）有限公司投资发展部总经理助理
段 宇 龙元明城投资管理（上海）有限公司市场经营部高级经理
章贵栋龙元明城投资管理（上海）有限公司投资发展部总经理
当前PPP市场使用者付费项目策划方案中存在高估使用者付费的现象，我们认为导致这一现象的根本原因在于：地方政府对于财政部严格控制政府付费类项目的过分追求，地方政府财政承受能力的10%空间限制，以及编写方案咨询机构的独立性和专业性缺失等。我们认为使用者付费冒进不利于PPP市场的可持续发展。本文同时阐述这一现象可能会导致的结果：使用者付费项目成交率下降，增加PPP项目落地和融资难度。
一、引言
2017年6月1日，财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文）。“87号文”出台后，有人认为政府付费PPP项目不能再实施，甚至认为PPP模式因此将逐渐被禁止。该粗放解读的观点实质上并未有效区分政府购买服务模式与PPP模式。不过，对政府付费PPP项目实行总量控制、提质增效和强调运营的观点已成为PPP下一阶段发展的共识。
2017年11月16日，财政部发布了。“92号文”指出不适宜采用PPP模式项目特征包括：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；仅涉及工程建设，无运营内容的”等。
PPP项目的初衷是实现政府职能转变，提高公益性PPP项目的运营效率。对于项目本身来讲，政策再怎么强调运营也无法凭空改变项目的经营属性。任何PPP项目都是带有公益性的项目，并非以利润最大化为目的。由于公益性的项目属性，一个再好的PPP项目总经理，也无法把公益类项目变成非常盈利的类商业项目。
自87号文以后，我们在全国各地实际接触来看，一方面包含使用者付费的PPP项目越来越多，另一方面此类项目使用者付费设计占比往往大幅超出社会资本的预期。使用者付费水平几乎无法达到可行性研究报告、实施方案和财政承受能力论证中的预测数值。由于项目实施单位和咨询机构对项目使用者付费的过高预期，社会资本方只能用“脚”投票，最终必将或多或少地影响该地区非政府付费类PPP项目的推进。
二、含使用者付费项目案例分析
财政部PPP中心于2017年9月27日，转载了《中国经济周刊》2017年第38期《保利PPP模式助力唐山大剧院建设运营》的文章。剧院总投资12亿元、占地面积109亩，建成之后以PPP模式中的移交—运营—移交（TOT）的方式，引进社会资本进行建成后的运营。最后北京保利剧院管理有限公司脱颖而出成为运营商。
“国际上知名剧院，如悉尼歌剧院等，本身在市场上并不盈利，而是靠大财团和企业赞助，而我国目前还不具备这个条件。”唐山保利大剧院总经理姜涛在文中指出，在中国某企业冠名赞助某一场演出是可行的，但连续赞助会使企业无法承受资金压力而作罢。唐山市文化广播电视新闻出版局规划财务处处长翟晓峰在文中指出，根据政府测算，如果政府自己运营大剧院，不包括邀请院团演出的费用，每年成本就已超过2700万元，而北京保利只要求政府每年补贴1700万，其中包括邀请院团演出的成本。姜涛在文中指出，唐山大剧院的社会效益远高于经济效益，文化演出是不挣钱的，此类项目需要政府大力扶持。
值得注意的是，即使对于行业领先、经验丰富的保利剧院，仅仅是平衡项目每年的运营维护都要依赖地方政府大量的财政补贴。相比之下，目前市场上越来越多PPP项目实施方案的使用者付费占比简直“叹为观止”。大量含使用者付费项目的项目经营收入覆盖项目投资建安成本的80%甚至更多。项目实施方案中策划的使用者付费来源内容更是包含：广告牌租赁费、4S店经营收入、洗车费、车辆维修服务费、游戏俱乐部收入、理货配货服务费、加油加气经营收入等门类繁多的经营内容。
从项目经营的角度来看，对于非垄断性的含使用者付费PPP项目，比如教育、医疗、文化、旅游、体育、产业园区等，市场成熟完善度较高，消费者选择的空间很大，使得过高估计使用者付费覆盖项目成本则具有极大的经营风险。
从项目融资的角度来看，金融机构往往最关注项目的第一还款来源。如果是可行性缺口补助+使用者付费的PPP项目，则既需要分析地方政府信用、项目实际市场收入和社会资本方的履约能力，更要分析项目经营性收入发生不确定性因素的概率。作为金融机构，相对于政府付费的信用风险，更担心目前合作的项目公司无法实现超高预期的经营目标，因此经营收入的过高预期将会成为项目融资的一大障碍。
笔者归纳出现此类不合理情况的原因主要有三点：首先，中央政府从把控债务的角度，50号文、87号文、92号文等一连串控制地方政府债务的政策和“审慎开展纯政府付费类项目”的表述让整个市场对政府付费类项目出现了一定程度的矫枉过正；其次，随着PPP项目成交金额的日益增长，越来越多的地方政府财政承受能力逼近10%的红线，地方政府和咨询机构在项目设计操作中为了规避一般公共预算支出10%的政策红线，在项目实施方案设计中，脱离项目本身和市场经营的实际情况，罔顾潜在社会资本的合理建议，将无法纳入中长期财政预算的项目支出通通归拢至项目自身产生的使用者付费收入；最后，市场上个别咨询机构作为项目实施方案的供给方，对于特定项目领域的深度评估缺乏专业经验，也无法完全中立的给出合理评估意见，往往随着业主方的主观臆想而生搬硬套。
三、使用者付费理论基础
财金〔2016〕90号《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》指出“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”，强调了PPP项目的公共性和公益性。
公共物品理论是PPP模式的重要理论基础，PPP模式中的准经营项目和经营性项目（也就是可行性缺口补助项目和使用者付费项目）对应的都是准公共物品。而准公共物品的公共性和竞争性自从这个市场诞生以来就陷入两难：首先，公共服务的充分供给是一个城市得以运转的基础，服务对象是面向全社会，同时利益也是全社会所共享的，所以这种基础属性决定那些支付能力较弱的低收入群体也不应被排除在外。在现代社会，很难想象人们会因为价格过高而无权享受清洁的自来水供应；很难想象PPP模式修建了一个学校，学杂费却直逼高端贵族私立学校，普通工薪家庭根本负担不起；很难想象PPP模式打着全民健身的旗号修建了一个公共体育场馆，而使用价格上给老百姓感受就像是多了一个可以消费的健身房和球类馆等。
当然，对于准公共物品，过低的收费或者免费虽然能满足服务大众的目标，但是也会造成需求过度以及巨额的财政负担，同样不具有可持续性。所以笔者呼吁PPP项目实施方案编写时不要一味响应地方政府为了“使用者付费”而盲目提高“使用者付费”的诉求，要充分考虑项目的实际情况、充分考虑实际操作的可能性、充分听取市场测试社会资本方的合理建议。
四、含使用者付费项目的成交趋势
（一）市场总体数据
根据北京明树数据科技有限公司的统计，计算自2014年1月到2017年11月当月成交的准经营性PPP项目和经营性PPP项目的个数占当月所有成交PPP项目个数的比例，如下图所示。
准经营性项目和经营性项目月度成交个数占比变化趋势图
注：图中散点为（当月成交可行性缺口补助项目个数+当月成交使用者付费项目个数）/当月成交所有项目个数
图中显示出，准经营性PPP项目和经营性PPP项目的成交个数占比从2014年到2017年整体规模上呈现下降趋势，变化趋势从2017年下半年开始趋于平缓，甚至出现了抬头回升的趋势。一方面从2014年初到2017年伴随PPP项目成交数量的增加以及地方政府财政承受10%红线限制效果的加强，准经营性PPP项目和经营性PPP项目的成交占比理应呈现上升趋势，然而实际成交的中标数据上却没有响应。这现象在一定程度上反映了含经营性收入的PPP项目的确存在一些有待突破的瓶颈。另一方面，从2017年6月份财预87号文出台后，相关配套一系列PPP项目的规范性文件连续出台，强调政府付费类PPP项目“审慎”开展，不少政府付费PPP项目处于暂停或调整的状态，客观上会导致准经营性PPP项目和经营性PPP项目的成交个数占比呈现一定上升趋势。
（二）分付费类型数据
根据北京明树数据科技有限公司公布的成交PPP项目平均回报率和财政部综合信息平台的项目库及执行阶段项目的情况，如下表所示。
观察值
政府付费PPP项目
准经营性PPP项目
经营性PPP项目
平均回报率
6.56%
6.67%
6.68%
财政部项目库
4984个
4571个
4660个
执行阶段项目
1122个
939个
487个
成交比例
22.51%
20.54%
10.45%
由上表可知已入库项目中进入执行阶段的，政府付费类PPP项目占22.51%，准经营性PPP项目占20.54%，经营性PPP项目占10.45%。可以看出，已入库项目进入执行阶段的比例随着项目经营性的增强而逐渐降低，项目平均回报率随着项目经营性的增强而逐渐升高。
五、结论及政策建议
由于PPP项目对于地方一般公共预算支出10%的红线限制，部分地方政府和咨询机构在准经营性的PPP项目实施方案中设定了较高的使用者付费占比。社会资本方对于项目实施方案中的使用者付费比例有着严格的风险承受底线，也会开展严谨充分的尽职调查研究。对于PPP项目此类低风险低回报的公共服务类政府项目，过高的使用者付费占比实在是对社会资本方的苛求。由于地方政府对于使用者付费的不合理预期会严重降低项目的落地效率，使得项目本身陷入一个十分尴尬的局面。
本文提出以下几点建议：
第一，地方政府应控制好对PPP项目的收益预期，谨防“大跃进”；
第二，降低保底使用者付费收入，设置超额经营性收益的利益分成，实现项目风险与利益的匹配；
第三，建议实施机构组织更加深入、更加专业的前期调研。PPP项目方案策划不要一味为了“使用者付费”而“使用者付费”，应该充分考虑项目的实际情况、充分考虑实际操作的可能性、充分听取市场测试中社会资本方的合理建议和诉求。
特别感谢
感谢 杨军伟 段 宇 章贵栋 向PPP知乎投稿。
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