经济观察报 记者 董瑞强 “河长制”推行一年后，“湖长制”如期而至，河湖“双制”全国一盘棋有望在今年全面实现。
2018年1月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式对外公布《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（下称《意见》）。一个多月前，2017年11月20日，中央深改组会议刚刚审议通过了《意见》，提出在全面推行河长制的基础上，对湖泊实施湖长制，以加强湖泊水域空间管控和岸线管理保护，以及湖泊水资源保护和水污染防治。
《意见》的出台意味着国家对湖泊生态环境的监管、保护和治理力度正在逐步升级，与此前相比，湖泊水域的生态环境保护制度将更加明确和细化。
2018年1月5日，水利部副部长周学文在国新办新闻发布会上表示，《意见》不仅明确了湖长的职责和任务，还提出了更为严格的湖泊管理保护措施。它是为湖泊专门量身定做的，更具有针对性。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对经济观察报表示，湖长制实质上是一种责任制，其最为重要的作用就是强化落实责任和监督，达到更好保护湖泊及生态，加大污染治理力度的效果。
“以前各地对于湖泊的保护和管理，存在措施落实不到位、责任分工不明确、跨区域治理难度较大等问题，而湖长制的全面推进，有利于解决跨区域的责任分割问题，使各种湖泊生态环境保护和治理的措施真正落实到位。”李佐军对经济观察报表示。
最严“湖长制”
此次湖长制《意见》的出台，实行湖泊生态环境损害责任终身追究制是其一大看点。多名业内专家对经济观察报表示，这是到目前为止管理湖泊最严格的一项考核问责制度。《意见》指出，各省行政区内主要湖泊，跨省级行政区且在本辖区地位重要的湖泊，由省级负责同志任湖长。跨市地级行政区湖泊，原则上由省级负责同志任湖长。跨县级行政区湖泊，原则上由市地级负责同志任湖长。湖泊所在市、县、乡要按行政区分级分区设立湖长，实行网格化管理，确保湖区所有水域都有明确的责任主体。
周学文介绍，湖长由党政领导担任，而党政领导的经常变动使得湖长也随之更换。在其任职期间，河湖管理可能会出现问题并对河湖造成损害，这在几年后会逐渐显现。《意见》要求实行责任终身追究制，湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊管理保护负总责，其他各级湖长对本辖区内的湖泊管理负直接责任，按职责分工组织实施湖泊管理保护工作。
李佐军对经济观察报表示，由于此前没有明确责任主体，缺乏相应评价、监督、管理和维护，一些河湖出现了水污染问题。而湖长制让湖泊整个水质的改善有了一个责任主体及明确的责任边界，背后形成了一套完整的考核、评价和监督问责机制。“作为湖长，每年到考核期末，如果湖泊水质改善了，就会受到相应激励，如果破坏或变差了，就要承担相应责任。”李佐军表示。
“精细化、责任化”管理
北京“一目了然”公众环境保护研究中心的创始人邹毅认为，与大气污染防治相比，现在的河湖管理还比较薄弱，今后应加大管理及问责力度，逐步纳入环保督察范围。
作为江河水系的重要组成部分，湖泊在蓄洪储水及维护区域生态平衡等方面发挥着重要作用。据水利部统计数据，目前全国水面面积1平方公里以上的天然湖泊有2865个，总面积7.8万平方公里，淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。
不过，尽管一些重点湖泊如太湖、巢湖等水质近年来有所改善，但由于湖泊的特殊性，当前水质总体状况并不乐观，甚至堪忧。根据全国118个重要湖泊监测评价的结果，2016年湖泊总体水质Ⅰ至Ⅲ类的比例为23.7%，Ⅳ至Ⅴ类的比例为58.5%，劣Ⅴ类的比例是17.8%。《意见》也指出，长期以来，一些地方围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂，造成湖泊面积萎缩、水域空间减少、水质恶化、生物栖息地破坏等问题突出，湖泊功能严重退化。这意味着未来湖泊的管理和保护难度仍在逐步加大，对其进行更加细化、严格的管理至关重要。
邹毅告诉经济观察报，过去对湖泊的管理没有一致性，相关评价体系就无法建立。这种不一致会造成信息的不对称、不准确，导致社会的公信力的降低。在湖长制确立后，相应的管理标准会逐步建立，全社会的参与及共建、共管才有了可能。《意见》要求，各省（区、市）要将本行政区域内所有湖泊纳入全面推行湖长制工作范围，到2018年年底前在湖泊全面建立湖长制，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，落实属地管理责任。水利部部长陈雷透露，2018年年底前全面建立河长制、湖长制的目标任务有望提前完成。“可以说在很大程度上，湖长制的推行促使湖泊管理步入到精细化管理、责任化管理和目标化管理层面上来，甚至未来也可能会出现专门管理河湖的管理局。”邹毅对经济观察报表示。
另外，在资源调度方面，湖长将发挥应有作用。李佐军说，“湖长往往都是地方党政领导，具有一定的整合资源的权力，可以把相关部门、机构、企业和居民等各方面力量调动起来，进行更好的协调和配合，充分利用有限的资源，进行有效的管理”。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也认为，湖泊水环境治理往往涉及多部门，湖长制实际上是一个统筹监管体制机制，促使多部门综合协调和配合，解决单个部门解决不了的水生态环境问题。
河湖“双制”一盘棋
在周学文看来，对湖泊实施湖长制，实际上是对河长制的一种深化和具体化，实施“双制”的最大目的就是要把河湖管理好、保护好。中国环境科学研究院研究员张惠远也对经济观察报表示，湖长制是在河长制全面推进基础上的必要补充和进一步延伸，最终形成全国河湖共管一盘棋。
2016年11月，中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。周学文介绍，截至2017年底，全国共明确省市县乡四级河长32万多名、村级河长62万多名，至少有23个省份在去年底已全面建立河长制，其余省份在今年6月底将完成建立任务。一年以来，不少河流黑、臭、脏现象得到基本消除。
水利部相关负责人对经济观察报表示，一些地区“双制”建立后，都做了很多探索，目前全国形成了协调联动、督导检查、考核奖惩和社会监督等四项机制。其中，中央层面建立了十部门联席会议制度，各地也建立了一些联席会议制度、领导小组等协调机制等。
“去年已建立河长制的省份，要根据中期评估进一步巩固提升和健全长效机制，其他省份要确保今年6月底前全面建立河长制，同时要加快实施湖长制，确保年底前建立任务全面收官。”该负责人说。
中国工业环保促进会化工委员会常务副主任兼总干事李小平对经济观察报表示，湖长制与河长制虽各有侧重，但总体目标相同，都是改善水生态环境质量的重要抓手。
邹毅对经济观察报表示，“河长制之后，湖长制启动，包括街长制也在实施。也就是说，公共空间有人管，才可以减少破坏，有了制度就有了量化问责的标准。对湖泊的管理能力提高之后，信息公开的透明度也将提高，包括管理信息、排放信息以及污染指标信息等都可以公开，这是一个进步”。
常纪文对经济观察报表示，由于一些湖泊水来自河流并通过河流流出，所以湖泊水生态保护与河流水生态保护要有机结合起来，只有“两制”实现良好衔接，江河水系都纳入最严监管下，河湖生态环境改善目标才能更好实现。
李小平认为，“双制”意见的出台，将强化地方政府的环保责任和奖惩力度，河湖流域生态环境保护尤其是黑臭水体治理进程将会进一步加快，河湖环保投资也将逐步增长。
