没有社会资本广泛化、制度化的参与，PPP就难以达到预期目标，也很难形成一个市场化的风险约束机制。破解PPP发展难题，需要抓住市场开放这个“牛鼻子”。应从制定PPP负面清单、推进更多领域开放、改革PPP治理结构、规范政府义务范围等出发，形成社会资本“能投资”“可投资”“想投资”“会投资”的格局

　　近一段时间，多部门陆续出台规范性文件，加大了对PPP的规范引导力度。

　　我国实施PPP制度的目的，在于发挥社会资本在扩大公共产品供给中的作用。但由于多种原因，客观上出现了亟须处理的突出矛盾与问题，并且带来了潜在风险隐患。当前，PPP面临最为突出的矛盾是社会资本比重过小，相当一部分是国有企业在参与。数据显示，截至今年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目1062个，占总成交项目数的35%，投资额达5.7万亿元，占总成交数的59%。另一方面，截至今年9月末，在572个落地国家示范项目签约的944家社会资本中，民营企业只有328家，占比34.7%，环比降低2.3个百分点，低于去年末4.2个百分点。

　　之所以出现这种情况，一是社会资本在PPP中面临“进入难”的问题。一些地方政府在选择PPP合作伙伴时，更愿意选择国有企业，尤其是央企。他们认为央企有实力、有保障，而且一些领域并没有向社会资本有效开放；二是一些社会资本对参与PPP存在某些顾虑。PPP项目大多周期长，回报期长，面临的不确定性因素必然比一般项目要多；三是目前PPP项目治理中，地方政府主导色彩较浓，社会资本的话语权与其股份不相称，这使得社会资本对参与PPP的积极性受到影响。

　　在现代化经济体系构建中，PPP不仅是一种融资创新，更是一项制度创新。没有社会资本广泛化、制度化的参与，PPP就难以达到预期目标，也很难形成一个市场化的风险约束机制。破解PPP的这个难题，需要抓住市场开放这个“牛鼻子”。

　　第一，制定PPP负面清单。PPP健康发展，需要一个更加开放的市场，需要进一步打破各种显性或者隐性的市场壁垒。为此，应尽快出台PPP的负面清单，清单以外领域实现社会资本无障碍进入，由此形成社会资本“能投资”的格局。

　　第二，从社会主要矛盾已经发生转化出发，适应全社会服务型消费需求不断增长的趋势，全面推进教育、医疗、养老、轨道交通、市政设施等领域的开放。在政府承担基本公共服务供给的基础上，加快形成以社会资本为主的投资结构，由此形成社会资本“可投资”的格局。

　　第三，在扩大市场开放的同时，尽快改革PPP的治理结构，改变地方政府主导色彩比较浓的特点，形成以企业为主导、以股份为基础的治理结构。政府真正转变成为PPP项目的合作者和监督者，由此有效稳定社会资本的制度预期，形成社会资本“想投资”的格局。

　　第四，对于不属于公共服务的领域，政府不负有提供义务的项目，如商业地产开发、招商引资具体项目等，完全放开市场让社会资本进入。这样既可以吸引社会资本进入，又可以避免某些项目借PPP的名义“搭便车”，由此形成社会资本“会投资”的格局。

　　在我国经济转型升级的关键时期，对PPP加以有效规范和引导，发挥其在经济社会发展中的重要作用，是一项重大任务。通过市场开放，使得符合政策导向的PPP项目主要依靠预期投资收益、权益保障、风险防范等稳定的制度安排来吸引社会资本参与。这是实现PPP健康发展的关键所在。

　　（作者系中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长）

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