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鸿观察
广州租购同权，中央推动租赁市场发展，中国开启改革新时代
◆文 | 鸿观察 许仕文
2017年7月17日，广州正式发布加快发展住房租赁市场工作方案。方案明确，“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。业内人士认为这是房地产市场发展的里程碑。20日上午又传来消息，中央多部门联合印发通知，要求人口净流入的大中城市要加快发展住房租赁市场。
不过我们不能只从房地产行业发展的角度来看待，实际上，这很可能是掀开了中国行政系统改革的大幕。几十年后人们回望今天，也许会将这一变化赋予“小岗村十八农民土地承包按手印”一样的历史地位。
广州新政增加征收吸引力
我们先来看一下这个方案具体有哪些亮点。广州新政第一条解决了租房群体最大痛点之一的子女入学问题。方案明确“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。这取消了过去子女入学和户口捆绑的限制，过去不买房则难落户，难落户则难入学，或者要交高额借读费，或者根本无法入学。
此外，作为配套政策，方案提出增加租赁用地有效供应，还允许将商业用房等按规定改造成租赁住房，允许出租人按照国家和地方的住宅设计规范改造住房后出租。上述举措便利了租赁住房的市场化供应，如能按计划执行将有效增加租赁住房的供应来源。
作为率先实施这些措施的结果，广州市将获得领先其他城市的“一点优势”。道理很简单，广州新政让人们来这里工作生活的手续更简单，成本更低， 相应的吸引力就会提升。尤其对既非“一人吃饱全家不饿”的单身青年，又不是事业有成的这些“夹心人群”最具吸引力。
现代人本来压力就大，在大城市里的生活成本高，房价、医疗、养老、子女教育又都处处卡脖子，现在听说广州愿意替你解决其中一个问题，对那些不是非去深圳不可的人来说，当然广州的吸引力就大了一些。
现代国家、城市间竞争的本质
现代社会不再像农业社会和早期工业社会，人的创造力的价值已经超越土地和资本密集度的重要性。工农业占主导的时代，哪里有资金有资源， 哪里就发展得好，人是作为劳动力参与到整个体系中的，劳动者只能“逐水草而居”，没有什么自主选择的余地。
但现在不同了，今天最先进的生产力比拼的并非机械化大生产的能力，而是谁的知识密度高，谁的创意更优秀，这使“人”在系统中的地位得到前所未有的提高。人的知识与创意是典型的具有正外部性的要素。简单地说，就是人口密度提高有利于知识和创意的产生，有利于生产率的提升。
顺着这个逻辑链条，你能轻易推导出，现代国家、城市之间的竞争，就是比拼谁更能吸引到更多更优秀的人口。过去30多年来，中国年出生人口整体大幅萎缩。根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿，分别减少了3100万和4100万。
可以预料，中国人口将在十年之内步入负增长，然后不断加速萎缩。尽管全面二孩政策会带来出生人口短暂而有限的堆积反弹，但由于22至30岁的生育高峰年龄段女性在未来10年将萎缩40%以上，即便全面放开甚至大力鼓励生育，也无法避免出生人口的断崖式坠落。除非将生育率提升到2.1的更替水平附近，否则人口快速萎缩将一直持续下去。
这次广州新政不但将提高其吸引力、竞争力，还吸引了最有增长潜力的年轻群体，而其他城市恐怕将错过“末班车”。不过改革的步子迈得还是有点小，广州市只能在自己权力范围内，先从最简单的子女就学入手，其他医疗体系、养老体系还因为要和国家整体方针保持一致，单独实现改革不是不可能，但要做更多的准备，协调更多方面的利益，一届政府的时间恐怕难以完成。
为什么是广州首先突破实现改革呢？从历史上看，改革从来都是从面临严重困难的地方开始，人们才容易接受，改革才容易成功。广州率先开展改革的原因，可能和广州的忧患意识有关系。近年来深圳崛起，内陆地区的重庆、成都发展势头也很猛，反观广州，优秀人才不断被深圳吸走，就连周边地区的打工者，也不再把广州作为首选目的地。前不久网上还有讨论说应该把“北上广”改成“北上深”，因为广州已经不再是中国一线城市的代表，这种言论想必一定让广州人既伤心又着急，所以才主动放低姿态欢迎外来人口。
广州新政开了一个先例，其他城市若不跟进，面临来自广州的竞争，将削弱自身对人才的吸引力。相较之下，大北京现在却一个劲地控制人口流入、疏散“低端人口”，最新的办法是拆除大型打工子弟学校。
行政分割制约生产力发展
前两天有篇报道，说部分地方县市，因为城镇经济发展比较好，常住人口增加较多，所以需要更多提供公共服务的工作人员才能满足需要。但由于城镇的行政级别较低且没有随着经济发展进行调整，公务员的编制有限，按照编制配备人员肯定忙不过来，地方政府只能想办法用体制外“聘用”的方式雇佣更多工作人员，某些局所甚至除了正副职两个事业编制外，其余人员全部是“社会聘用职工”。
这里面隐含了一个问题，既然公务员、事业编制是固定的，那么人事费用的财政拨款也就是固定的。实际上上面说到的那些地方城镇，支付“聘用工”的费用也非财政拨款，而是从地方政府的收入中支出。其实地方政府的支出也是从税收中来的，那么为什么不能把这些城镇的行政级别涨一涨，把编制人数提一提呢？
原来是因为一旦这些城镇“升级”，便不再受原来的上级市政府管理，而是成了平起平坐的关系。尤其是这些城镇的经济发展较好，原本可能占整个市经济总量的大部分，一旦它“自立门户”，自己的重要性就会下降，地方政府出于维护自身权威的考虑也要想方设法把它留在自己体内。
权威真的那么有吸引力吗？前两天有条新闻，交警大队一名工作人员，为政府官员插队优先办理事务，受到群众质疑还振振有词称“领导有特权，百姓才排队”，虽然事后受到各方指责，相关部门也表示已解雇此人，但事情反映出的问题并没有解决，中国人确实在心底里还是相信官员就是有特权的，不管你嘴上是否承认，但这是一个事实。
中国自古以来就是大一统的中央集权社会，对政府、对权力的信赖程度堪比西方的宗教。比如大部分中国人实际上并没有明确地认识法院的作用是什么？出了事首先想到的是要求政府出面“主持公道”，政府也逆转不了这种强大的民意，信访纪检部门那么忙是干什么？不就是受理民意，让老百姓“告状”吗？一旦官员注意到自己，那事情就好办了。不断发生的类似案例更是反复强化人们“相信权力、相信官员”的印象。
在行政体系内，自上而下的行政体制也在不断强化这种作用。虽然政府在各个时期都提倡要搞民主决策，不能搞“一言堂”，但实际上有多少一把手“个人的一点建议”最后成了政府的正式文件？
由上至下的精神成了不能违逆的准则，相对的，由下至上的建议和实情汇报则难以“上达天听”。结果就是，越是处于中间层级的政府机构，它既没有上层领导的宏观视野，也收不到来自基层的真实情况，往往越自我感觉良好，热衷于作表面文章，搞形象工程，成了组织整体的癌细胞，降低了整个行政系统的反应效率，使资源与需要不匹配，浪费了过多时间与资源，不但没有全力促进生产力的发展，甚至还拖了后腿。
制度变革倒逼转型服务型政府
如何使这些中层和基层地方政府从变着花样地讨好上级领导、上级政府的“服务于上级”，转变为“服务于民众”？怎样才能彻底完成服务型政府的转变？
地方政府作为一个组织，天然带有存续和壮大自身的倾向，而且这种成功也有利于官员的升迁。从收入角度看，过去地方政府收入的一部分是中央财政拨款，但大部分是当地土地出让的收入，因为中国大陆学习的是香港的拍卖固定期限土地使用权的模式，政府作为唯一合法的供给方，有能力也有意愿控制供地的数量和节奏，让市场处于“饥饿”状态，实现“少买多收”。
这种模式看似政府得了便宜，但危害是潜在而深远的。比方一个富二代出生就拥有多少亿的资产，你和他讲要艰苦奋斗量入为出，有多大可能管用呢？正因为你这种收入来的太容易了，所以你不会想法设法去做琐碎困难的基础工作，比如改善就医体验，比如增加学校幼儿园的数量，比如增加菜市场让居民更方便。而是会做一些更直观更显眼的工程，比如修宽阔的马路，修一些地标建筑，得到一些更能“出数字”的政绩，因为这些才是对官员升迁有直接帮助的，至于老百姓是不是生活得更幸福了，那些难以衡量的东西对我有什么用？
所以只能改变对地方政府的激励模式，将软的指标变成硬的约束。比如在改革中央与地方的事权与财权过程中，改革地方政府的收入结构，可以激进一点直接规定土地出让金100%归中央财政，征收不动产税100%归地方财政，企业增值税按比例分配。让卖地对地方政府而言无利可图，只有踏踏实实地做好基础服务，发展经济，吸引人口来本地落户，让政府只能通过服务好民众获得自身存续的意义。形成一个问题的系统不可能解决这个问题，只有当激励模式变化了，行为才会跟着变化。
指望地方政府革自己的命是不可能的。所幸我们的政府既有远见又有能力，能够从中央层面进行顶层设计，以雷霆之势扫荡阻碍改革的势力，全面推行新政，这样才能倒逼地方政府改变自身行为，这才是真正为中国人民长久利益考虑的负责任的行为。
当然，仅仅是改革地方政府的收入结构是不够的，还需要配合供地制度改革、户籍制度改革等等。一方面让农民手中的土地能够从权利变成资产，资产变成资本，让农民得到进城改变命运的“第一桶金”，也为经济发展注入新的活力。
另一方面要改革限制人口自由流动的种种制度，从法律根本上给予公民自由流动、自由居住、享有居住地公共服务的权利，并将当地企业、人口的所得税、房产税，与当地政府、人员的收入更紧密地挂钩，才能倒逼地方政府改善服务水平。
与此同时遏制地方保护主义，做大作深国内统一市场，这样才能让中国蜕变成健康可持续发展的经济模式，在全球崛起为人民富强幸福的受尊重的大国。
