聂辉华
国家发展与战略研究院副院长
背景：近日，中央纪委官网刊发《“谁来巡我们县我们村？”你最关心的问题，巡察来解决》，详细介绍了近年来巡察制度的一些最新发展。
巡察是巡视工作向基层的延伸。巡视是由中央和省、自治区、直辖市党委组织开展，市县两级不能开展。为此，一些地方也借鉴巡视做法，将类似方式应用于市县等。《中国共产党党内监督条例》亦明确提出，省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。
巡察制度也被视为遏制、打击基层贪腐的重要方式。十八大以来，各地在巡察机制上的探索开始提速。目前，31个省区市和新疆生产建设兵团均部署开展巡察工作，335个市（地州盟）、2220个县（市区旗）党委建立巡察制度，共巡察基层党组织8.8万个。中央纪委官网文章认为，协调发展、同步规范、互为补充的巡视巡察监督格局初步确立。
那么，在各地相继大力推开巡察机制之时，能否有效遏制基层贪腐？巡察制度的铺开，又应该注意哪些事项？
【意见领袖观点】
中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华教授表示，从巡视和巡察的效果看，考虑到各种现实因素的限制，一般“下沉两级”效果最为理想。尤其是在县市层级，由于巡察干部主要来自当地，对县直机关或乡镇的巡察，恐怕难以摆脱“熟人社会”的桎梏，巡察人员与被巡察人员之间，很容易找到共同的“交集”，所以，巡察也以下沉两级为宜。
目前，各地实践仍处于经验总结阶段，并不存在统一的做法。比如，《河南省市县党委巡察工作实施办法（暂行）》规定，市县党委巡察工作领导小组下设办公室（简称巡察办），巡察办为巡察工作领导小组日常办事机构，设在同级纪委。
在河南，县市党委巡察组巡察的对象范围包括，县市法院党组、检察院党组、县市委各部委、县市直各局党委、各人民团体党组领导班子及其成员等；乡镇（街道）党政领导班子及其成员、人大主席；乡镇（街道）直机关办、所、站、中心主要负责人；行政村（社区）党组织、村委会（居委会）主要负责人，等等。
为了避免各地可能出现的人情关系、相互庇护等顽疾，有的地方尝试探索异地交叉巡察。比如，浙江省桐庐县在14个乡镇分别抽调所在乡镇纪检、“三资”管理、招投标服务等职能科室人员组建巡察组，乡镇纪委书记任组长。14个巡察组统一归县巡察领导小组调度使用，按照异地交叉原则确定巡察组，并提前3-4天告知巡察任务。在这之前，什么时候去、去什么地方，都严格保密。
交叉巡察也可以是在县与县之间。在云南，州（市）党委可在本州（市）范围内，整合巡察人才资源，组织县（市、区）巡察组交叉开展巡察。
聂辉华提醒，交叉巡察虽然可能一定程度避免巡察人员本地化等带来的一系列问题，但是，交叉巡察本身是否具备足够的内在动力，值得关注。“很可能有人会抱持多一事不如少一事心态，担心今天查了别人，明天别人再查到自己头上，因此很容易出现囚徒困境。”而且，交叉巡察本身的合法性以及职权责任等，亦需要进一步思考。
另外，巡察不同于纪检机关的常规办案或者其他部门的监督执法，尤其应该避免与“常设机构之间出现一定的隔阂，甚至妨碍已有制度框架的运行。而且，对巡察本身的监督也不能忽视。”聂辉华还提醒，由于巡察机制没有统一完整的常设机构，所以，办公经费如何保障，职权划分如何界定，一旦巡察组出现问题，如何追责或者追诉等，都是今后要重点解决的实践问题。
中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏亦曾表示，市县巡察起步稳、推进快、成效好，同时还有一些具体困难和现实问题有待解决，特别是巡察工作的法规依据、职能定位、工作规范、机构设置等需要进一步明确。
积极推动巡察，有助于治理基层贪腐。在聂辉华看来，巡察是反腐机制的重要补充，不过，不宜作为基层反腐的主要手段。“摆正改革的主攻方向，探索监察委应为重中之重，巡察作为辅助措施。当然，反腐不可能寄希望于某一项举措，而是全局的系统性改革。”
聂辉华说，打老虎固然会引发公众关注，得到支持，但是公众也可能出现审美疲劳，对于公众而言，他们更关心的是身边的腐败能否得到遏制，影响个人生产生活的政治环境能否得以改善。所以，“下一阶段反腐败应该进一步下沉，重点解决公众身边的腐败，并且做到常态化，尤其要重点解决祸害公众也是公众最痛恨的‘苍蝇’。”
为此，聂辉华建议，反腐败要下沉，制度建设也要从基层开始，可以考虑从村开始，鼓励公众参与，因为越是基层，政党和政府的力量越薄弱，越到基层，越需要依靠群众的监督和举报。“只有公众成为重要的行动者，才可以弥补当前基层反腐败中的不足。”
文章来源：财新网
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