探索财政集权与分权的平衡点
2017-05-22 08:26:00 来源:搜狐财经

  近期,多个省份相继出台了财政事权和支出责任划分改革文件,更多的省份年内也计划出台这项改革文件。与此同时,一度相对滞后的中央与地方权责划分改革,也正在加速推进。

  这是财税改革的关键阶段,也是财税改革难题之一。从国家治理角度说,通过事权财权划分,来探索集权与分权的平衡点,无疑是国家长治久安之所系。如何探寻平衡点之所在,是值得深入思考的大课题。

  本轮财税改革已进入深水区。2016年8月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》),正式宣布这项改革启动,省级以下财政权责划分也因此迫在眉睫。

  随着省级改革文件出台,这项改革指向更加清晰:财政事权和支出责任正向中央和省两级政府适度集中,中央与省执行能力和调控能力在强化,地方支出负担被降低。与此同时,市县的财政事权正逐步清晰并得到保障,更多地将决策权下放给地方。

  目前《指导意见》中列出的中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同事权相对抽象笼统,而部分省份及市县的改革方案则在此基础上在部分领域给予了细化。通观各省方案,细节不尽相同。实际上,省级以下事权划分决定权在省级党委政府,具体事权划分有所差异实属正常,有利于探索获取更好经验。

  不过仍挑战重重。比如,相对模糊的中央、省、市县共同事权及相应支出责任如何进一步明晰?地方改革动力和积极性能否真正被激发?

  找到集权与分权的平衡点并不容易。从历史上看,集权与分权是人类社会治理中的一对关键矛盾,各有其利也各有其弊,这对矛盾的消长构成了人类社会治理的不同生态。从这个角度去观察中国历史,实际上从来没有在集权与分权的处理方面达到平衡的理想境界。所谓“外重则强藩问鼎,内重则奸臣指鹿”、“集权有土崩之忧,分权有瓦解之祸”,说的就是这种两难悖论。在现代经济中,这一悖论体现为经济活力与经济稳定之两难。

  因此,集权与分权的平衡点需要有反复探索的过程(甚至是历史演化的过程)。

  如何找到财政权力划分的平衡点?展望未来,有几个方面值得特别注意:一是治权宜下沉,二是须充分重视财政治理, 三是须构建不同级政府之间博弈协商的机制、平台。

  治权下沉、给地方留出空间,是改革开放以来的一条宝贵经验。大量经济研究表明,地方分权是中国最近三十多年来快速发展的一个基本原因。例如,钱颖一、许成钢等学者曾提出,中国的经济改革之所以比东欧、苏联好得多,原因在于苏东实行的是中央部委主导的U型层级制,而中国实行的是地方政府享有分权的M型层级制,后者比前者更有利于非国有经济部门的成长。从国际经验来看,地方自治是联邦制国家的活力之源,尽管国情和政治制度有很大不同,但地方活力关乎经济质量这一点上则是有一定共通性的。

  提高地方财政治理水平是特别值得强调的课题。目前财事权划分的讨论多集中在纵向的放权多少,财政治理水平并未得到应有的重视。各级地方政府的施政往往追求“唯上”,因此导致中国地方政府的公共服务职能滞后,与地方社会的脱离日益严重,这不是单纯收放权所能解决的,提高地方财政治理水平也是关键。

  构建不同级政府之间博弈协商的机制、平台,意味着不同级政府财事权划分关系需要一个动态调整的过程。有恰当博弈机制,方能走出“收权—放权—收权”的怪圈。这一博弈和协商平台,或者是通过人大制度,或者可以另行设计,这些都可以思考和探索。

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